L'histoire du plan Marshall

5 juin 1947 - Curieuse aventure que celle des mots. Il n'y a jamais eu de plan Marshall. Dans le sens, en tout cas, où l'on parle d'ordinaire de plan, mais un Programme de relèvement pour l'Europe (European Recovery Program) proposé le 5 juin 1947, lors d'une cérémonie de remise de diplômes à l'université Harvard par le secrétaire d'Etat George Marshall. Les médias, à vrai dire, ont eu vite fait, dans leurs titres, parce que c'était plus court, de parler du " plan Marshall "... Il ne pouvait mieux tomber, comme une manne de crédits sur une Europe encore meurtrie par les " horreurs de la guerre ". L'hiver 1946-1947, particulièrement rigoureux, met à nu les besoins les plus criants d'aliments, de charbon, d'acier, etc. Seuls les Etats-Unis peuvent y répondre, mais l'Europe n'a rien pour payer : ni marchandises ni dollars. Avant même que le général Marshall ne lance son fameux appel, l'aide américaine avait joué en faveur de l'Europe. Directement ou non, de 1945 à 1947, les Etats-Unis avaient prêté quelque 12 milliards de dollars à l'Europe, dont 2 milliards à la France. Ces prêts permirent aux pays européens de garder la tête hors de l'eau, mais, distribués séparément, ils risquaient d'être mal utilisés et étaient en tout cas insuffisants au regard des besoins. Les Américains comme les Européens en avaient conscience, et ils s'accordaient finalement sur ce thème : l'aide doit permettre aux pays bénéficiaires, par une action concertée, de se rendre indépendants de tout concours extérieur. Seize pays seulement répondirent à l'appel : l'Autriche, la Belgique, le Danemark, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Irlande, l'Islande, l'Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède, la Suisse et la Turquie. L'URSS refusa l'offre américaine, Staline ne voulant pas d'une entreprise collective susceptible de remettre en cause l'influence de son pays sur l'Europe de l'Est. Prague et Varsovie, qui, dans un premier temps, avaient répondu favorablement, durent revenir sur leurs décisions, du fait de la prise de position soviétique. La conférence des Seize s'ouvrit le 12 juillet 1947 au Quai d'Orsay. Le programme qui en sortit, et auquel s'attachèrent surtout les noms d'Hervé Alphand, de Sir Oliver Franks et de Robert Marjolin, ne se contenta pas de fixer des objectifs de production (rendre à l'Europe en 1951 son niveau d'avant-guerre), mais il ajusta ces objectifs pour former un ensemble cohérent. En outre, les pays participants s'engageaient, indépendamment de toute aide extérieure, à faire tous leurs efforts pour arriver à la stabilisation financière et pour rendre leurs monnaies convertibles. En attendant ces jours bénis, on évaluait le déficit en dollars des pays participants et de l'Allemagne occidentale, compte tenu de l'exécution de ce programme, à 22 400 millions de dollars pour la période 1948-1951, dont 15 810 millions de dollars vis-à-vis des Etats-Unis. Mais la demande de crédit des Seize porta sur 19 milliards de dollars. Plus important que l'exposé des besoins et la présentation d'un programme était l'apparition dans ce document du thème de la coopération nécessaire entre les Etats européens. On voit dès ce moment, en effet, surgir dans un brouillard sympathique des idées mal assurées qui feront ensuite leur chemin. On parle de mesures à prendre pour faciliter les échanges entre les différents pays participants. Le gouvernement français annonçait qu'il était prêt à entamer des négociations avec tous ceux qui désiraient participer à une union douanière. Des projets visent à la mise en valeur en commun de nouvelles ressources d'énergie électrique (centrales dans les Alpes, gisements de lignite en Allemagne), à la standardisation de l'équipement électrique et minier, ainsi que des wagons de marchandises, à l'échange d'informations des pays producteurs d'acier en vue d'harmoniser leurs programmes. Ainsi, dès le mois de septembre 1947, stimulés par l'offre du général Marshall, les Européens sentent confusément qu'il y a trois voies pour exprimer leurs solidarité : celle de la coopération, permettant de libérer au maximum les échanges (type qu'adoptera l'OECE), celle des accords spécifiques (la CECA est déjà en filigrane) et celle de l'union douanière (future CEE). C'est la première qu'on empruntera parce que, au fond, c'est elle qui correspondait le mieux aux idées du moment. Les Etats-Unis ont eu l'ambition, dès la fin de la guerre, de rétablir une organisation libérale des échanges internationaux. Lors de négociations financières avec la Grande-Bretagne, en 1945, ils soumettaient déjà à ce pays des " propositions pour l'expansion du commerce mondial et de l'emploi " qui devaient devenir un " projet de charte pour une organisation internationale du commerce " en 1946, mal accueilli, on le sait, par le reste du monde, qui pensait surtout aux déficits des balances des paiements. (On réussit tout de même à sauver un chapitre qui donna naissance à l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ou, selon les initiales anglo-saxonnes, GATT.) Ce relatif échec fit comprendre aux Américains qu'on ne peut légitimement vanter les mérites du libéralisme entre partenaires de force trop inégale. Ils n'eurent de cesse alors de demander aux pays européens de régler leurs affaires en commun, et toute l'organisation de l'aide Marshall tourna autour de cette idée, qui devait mener à la création de l'Organisation européenne de coopération économique (OECE) le 16 avril 1948. Pour en arriver là, quelques jalons importants avaient été posés : 12 octobre 1947, rapport des Seize envisageant la création d'une organisation centrale des paiements européens; 15 mars 1948, admission de l'Allemagne parmi les pays bénéficiaires; 2 avril de la même année, signature par le président Truman des lois d'aide à l'étranger et création à Washington d'une Administration de coopération économique (ECA), dont le premier directeur est Paul G. Hoffman (anciennement président de la société Studebaker) et l'ambassadeur en Europe, Averell Harriman. La conférence des Seize, devenue conférence des Dix-Huit à la suite de l'admission des deux représentants (bizone) de l'Allemagne occidentale, adopte le 16 avril 1948, en séance plénière, la convention de coopération économique créant l'OECE, dirigée par un conseil composé des ministres des affaires étrangères (ou de leurs représentants) des pays participants. Il est assisté d'un comité exécutif de sept membres et d'un secrétariat général permanent. M. Spaak, ministre des affaires étrangères de Belgique, fut le premier président du conseil de l'OECE, et M. Robert Marjolin devint son secrétaire général. La tâche initiale de l'OECE fut d'établir et de présenter à l'ECA les programmes annuels d'aide. Les Américains avaient décidé, on le sait, que l'aide serait attribuée sous la condition qu'elle fût distribuée entre les pays intéressés par un organisme commun, mais on s'aperçut très vite que l'organisme du château de la Muette avait d'autres ambitions que de servir de " plaque tournante " financière entre l'Europe et les Etats-Unis. Ses dirigeants pensèrent tout d'abord évidemment à rendre cette aide la plus " productive " possible. Deux courants se manifestèrent à l'origine, l'un d'inspiration dirigiste, l'autre de tendance libérale. (1) Le second l'emporta assez vite, mais il n'est pas inutile de rappeler les tentatives de l'OECE dans la première direction. On partit de l'idée de " programmes communs ". Il s'agissait rien moins que de fondre les divers plans ou programmes nationaux de développement économique. On espérait que la confrontation des projets envoyés par les pays membres devait faire apparaître des incompatibilités qu'on aurait éliminées en dressant le plan commun. C'était évidemment oublier que ces plans n'étaient que des prévisions. Certains experts essayèrent de sauver une partie de cette grande idée en prêchant pour la coordination des investissements, mais ils y renoncèrent très vite, avouant leur impossibilité de prévoir l'évolution de la demande globale et de calculer des coûts comparés. En revanche, les méthodes libérales de coopération s'avérèrent beaucoup plus fructueuses. Les échanges intra-européens, en 1947, étaient caractérisés comme avant-guerre par leur organisation bilatérale archaïque, l'existence de contingents calculés de façon que les déséquilibres de balance des paiements ne deviennent pas trop importants, c'est-à-dire ne dépassent pas les marges de crédit prévues. Et ces dernières ne pouvaient servir à établir des courants multilatéraux durables puisqu'elles n'étaient pas transférables. " Ce fut le grand mérite de l'OECE d'avoir aperçu ce lien organique entre le système des échanges et celui des paiements ", écrit fort justement M. L'huillier... Faisant l'hypothèse audacieuse de la fongibilité des monnaies européennes, ce qui revenait en somme à supposer résolu le problème posé, une compensation multilatérale complète des soldes bilatéraux fut organisée grâce à l'Union européenne des paiements, qui commença à fonctionner à partir de 1950. C'est à partir de cette date que la politique de libération des échanges de l'OECE prit tout son essor. Les entraves aux libertés du commerce ont été combattues sous toutes leurs formes : restrictions quantitatives aux échanges visibles; freinage des transactions invisibles, pratiques discriminatoires, barrières douanières, subventions aux exportations. Mais, dans l'histoire de la coopération économique d'après-guerre, la lutte de l'OECE restera surtout celle qu'elle a menée contre le contingentement, forme la plus barbare de verrou aux échanges. Dès novembre 1949, l'OECE décidait que les importations de chaque pays membre en provenance des autres devaient être libérées de contingents dans la proportion minimum de 50 %. En octobre 1950, le taux minimum de libération fut élevé à 60 % (le commerce d'Etat n'était pas visé toutefois par la mesure), puis à 75 % en février 1951. Mais un certain nombre de pays-et la France en particulier-s'essoufflaient à ce train, et des dérogations durent être prévues. Au reste, ce n'est qu'en janvier 1955 que l'OECE reprenait sa marche en avant et " élevait la barre " -c'est-à-dire le pourcentage global de libération des échanges-à 90 %. La progression des échanges intra-européens a été bien supérieure à la production : ceux-ci ont plus que doublé de 1949 à 1955. Sans doute des facteurs spontanés ont-ils joué, et on ne peut attribuer uniquement ce progrès au plan Marshall et à l'organisation européenne qui le mettait en oeuvre, mais l'interaction des phénomènes a été bien résumée dans cette formule du sixième rapport annuel de l'OECE : " Grâce à l'expansion de la production, la libération des échanges peut se faire progressivement, sans création de chômage; grâce à la libération des échanges, l'expansion se fait davantage dans les secteurs les plus compétitifs. " Ce n'est pas seulement la brusque prise de conscience par les Etats-Unis des dangers d'une Europe aux reins brisés et la manière dont celle-ci répondit à l'offre du général Marshall qui firent l'originalité de l'entreprise, mais aussi la façon dont ce concours fut apporté. Le plan Marshall envisageait essentiellement deux moyens d'action : 1-L'aide directe Elle consiste en dons et prêts en dollars alloués par le gouvernement des Etats-Unis aux pays européens pour régler la fourniture de produits ou de services nécessaires à leur redressement. La proportion de prêts par rapport aux dons, qui atteignait 15 % environ au cours des quinze premiers mois du plan Marshall, a diminué pendant les deux années suivantes et est devenue nulle pour l'exercice 1950-1951. Les prêts sont remboursables en trente-cinq ans à partir de juin 1956 à 2,5 % d'intérêts comptés depuis juin 1952. Tous les " dollars Marshall " ne servaient pas au reste à acheter des marchandises aux Etats-Unis. Ainsi, les Américains n'ont fourni que 70 % environ des produits que le France a importés dans le cadre du plan Marshall. Les crédits de l'aide américaine ont été également utilisés à acheter des marchandises au Moyen-Orient, en Amérique latine et au Canada. On sait aussi que les membres de l'OECE évitaient autant que possible d'acheter dans la " zone dollar " des produits qui pouvaient être importés des participants eux-mêmes, ce qui supposait-pour " économiser " l'aide au maximum-l'établissement de ce nouveau système de paiements intra-européens dont nous avons parlé plus haut. 2-La contre-valeur C'est une sorte de dons au " deuxième degré ". Le plan Marshall n'avait pas pour seul but, en effet, de remédier à la pénurie de dollars dont souffrait l'Europe, mais d'aider au maximum à sa reconstruction. La contre-valeur de l'aide fut utilisée à cette fin. Le mécanisme est le suivant : le gouvernement des Etats-Unis règle directement aux fournisseurs américains les produits exportés vers l'Europe. Quant aux importateurs français, par exemple, ils versent en francs à un compte spécial du Trésor une somme équivalente au montant de leurs achats. Cette contre-valeur est bloquée, mais les Etats-Unis acceptent de remettre ces fonds à la disposition de l'Etat assisté à condition qu'ils soient affectés à des dépenses d'investissement. C'est la " contre-valeur " qui permit ainsi, pour une bonne part, le démarrage du plan Monnet, puisque la part de ces ressources dans les fonds publics allant aux investissements a été de 23,3 % en 1948, de 35,6 % en 1949, de 21,7 % en 1950. L'année 1951 fut en effet une " année charnière ". Dès la fin de 1949, une aide de nature militaire était venue s'ajouter à l'aide de l'European Recovery Program. A partir du 1er juillet 1951, ces deux aides furent fusionnées dans le système de " sécurité mutuelle ", et la plupart des experts fixent à cette date la fin du plan Marshall proprement dit. Mais les effets de l'aide ne s'en prolongèrent pas moins, notamment sur le plan des devises (pour la France, du fait de la guerre d'Indochine, jusqu'en 1955). Si l'on arrête strictement les comptes à la date du 30 juin 1951, l'aide totale fournie aux Etats européens grâce au plan Marshall a été d'un peu plus de 10 milliards de dollars, dont 20 % pour la France. Cet effort gigantesque a porté ses fruits. L'Europe s'est relevée de ses ruines plus vite que prévu, et les Américains ont vu sans déplaisir non seulement leur aide économique utilisée à bon escient, mais encore le Vieux Continent chercher les voies de son unité. PIERRE DROUIN Le Monde du 4-5 juin 1967