ENCYCLOPEDIE: Premier ministre

« • Sous les Ill' et IV' Républiques, le gouvernement devait.

dès sa formation , obtenir 11nvestiture de la Chambre des députés.

Sous la 1/' République , le gouvernement est investi de ses pouvoirs dès sa nomination par le président • Si l'article 49, alinéa 1, de la Constitution dispose que •le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres , engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme», aucun délai ne lui est fixé pour demander la confiance de l'Assemblée .

• En pratique , la plupart des gouvernements se sont présentés devant l'Assemblée immédiatement après leur formation , mais, dans certains cas, les Premiers ministres ne disposant pas d'une majorité absolue se sont limités ~ présenter une déclaration de politique générale , laissant~ l'opposition , si elle le souhaitait.

le soin de déposer une motion de censure .

• Il n'existe donc plus, sous la V • République, d'obligation d'investiture du gouvernement qui tient ses pouvoirs uniquement du chef de l'État.

LA CONFIGUIAnON DU GOIIVEINEMENT • la composition du gouvernement n'est pas fixée de manière constitutionnelle .

De ce fait le nombre de ministres et de secrétaires d'État la hiérarchie au sein du gouvernement et l'intitulé des ministères sont variables .

• la répartition des attributions entre ministres est déterminée par un décret du président de la République (contresigné par le Premier ministre) ; celle entre secrétaires d'État par un décret du Premier ministre.

• Depuis les débuts de la 1/' République, les effectifs du gouvernement ont connu d'importantes variations : le premier gouvernement IJeltn , en 1959, comptait 26 membres .

le gouvernement ltoc•nl.

en 1988, en comptait 49.

• Il existe une hiérarchie fonctionnelle et protocolaire des ministres : -les ministres d'État sont investis d'un portefeuille particulièrement important , mais le titre est seulement honorifique; -les ministres sont placés ~ la tête d 'un département autonome ; - les ministres délégués sont placés auprès d'un ministre ou du Premier ministre pour l'assister dans sa tache; -les secréta ires d 'État autonomes disposent d'un budget et de services propres; -les secrétaires d'État rattachés ~ un ministre exercent les attributions qui leur sont déléguées .

• t:architecture du gouvernement accorde une place prééminente aux ministères régaliens (Intérieur , Justice, Défense, Affaires étrangères , Économie et Finances ...

) et reflète aussi les priorités politiques du moment et l'émergence de nouvelles demandes sociales.

Ainsi , la création , en 19n, du ministère de l'Environnement (dont le premier titulaire fut Robert exprimée par Valéry Giscard d'Estaing de promouvoir la place de la femme dans la société .

LE SDIIUT DES MEMIIIS DU CiOIMINEMENT • les fonctions ministérielles ne sont pas cumulables avec d'autres activités professionnelles.

Cette règle répond ~ une double nécessité : celle de permettre ~ chaque ministre d'exercer ses fonctions ~ plein-temps, et celle de le soustraire aux conflits d'intérêts .

• la détention d'un portefeuille ministériel est donc incompatible avec toute fonction privée , quelle qu'elle soit.

et avec toute fonction publique non élective.

• la Constitution de 1958 , rompant avec la pratique des précédents régimes, interdit le cumul d'une fonction ministérielle avec un mandat parlementaire.

Dans la réalité , nombreux sont les ministres qui continuent d'entretenir un lien privilégié avec leur ancienne circonscription.

De plus, il n'est pas rare que, lorsqu 'un ministre cesse ses fonctions , son suppléant démissionne pour lui permettre, ~ l'occasion d'une élection partielle, de retrouver son siège.

• le cumul d'un portefeuille ministériel avec une fonction élective locale (maire, conseiller général.

.

.

) n'est pas interdit en théorie, mais Lluel Jostll• en avait fait.

en 1997, une règle applicable aux membres de son gouvernement.

Toujours en vigueur, cette règle, très mal acceptée par les ministres , a été et reste fréquemment contournée : ainsi, un ministre peut démissionner de son mandat de maire mais exercer les fonctions de premier adjoint ou de président d'une communauté urbaine , voire «négocier», pour des raisons conjoncturelles, son maintien ~ la tête d 'un exécutif local.

Ainsi Hubert Falco , secrétaire d'État puis ministre délégué aux Personnes agées entre 2002 et 2004, a-t-il continué- tout en siégeant dans le gouvernement Rtdf•rlll - d'être maire de Toulon , ville qu'il avait «reconquise» sur le Front national en 2002.

De même , Nicolas Sarkozy, nommé en juin 2005 ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l 'Aménagement du territoire, n'a pas abandonné son mandat de président du consei l général des Hauts-de-Seine.

principe de la séparation des pouvoirs, les ministres, pour les actes commis dans l'exercice de leurs fonctions qui sont qualifiés de crimes ou délits, relèvent d'une juridiction composée de 12 parlementaires et de 3 magistrats professionnels : la Cour de la justice de la République , créée par la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 .

• Pour les actes ne relevant pas de l'exercice de leurs fonctions, les ministres peuvent être poursuivis devant les juridictions ordinaires .

la pratique consacre aujourd'hui le principe d 'une démission préventive lorsqu'une mise en examen parait imminente.

LES ATTRIBUTIONS DU GOUVERNEMENT •l'article 20 de la Constitution dispose que le gouvernement • détermine et conduit la politique de la Nation» .

la détermination des grandes options politiques et leur mise en œuvre lui reviennent donc de droit en rupture avec la pratique des précédents régimes où le Parlement avait réduit le gouvernement~ un rôle d'exécutant.

• le gouvernement a pour mission première d'assurer l'exécution des décisions prises en Conseil des ministres .

Il prépare notamment l'élaboration des lois et du budget ainsi que les projets de décrets .

• C'est également en Conseil des ministres que sont prises, après avis du Conseil d'État les ordonnances qui permettent au gouvernement, en vertu d'une loi d'habilitation votée par le Parlement, de prendre des ordonnances qui n'auront une valeur législative que si elles sont ratifiées par le Parlement.

• C'est également au gouvernement siégeant en Conseil des ministres qu'il revient de décréter l'état de siège (art.

36 de la Constitution) et de demander au président de faire approuver une loi par référendum (art.

11 de la Constitution) .

LEs MOYENS DU GOUVEINEMENT • le gouvernement «dispose de l'administration et de la force armée» (art.

20).

• t:administration a pour rôle d 'informer le gouvernement , de le conseiller et de mettre en œuvre ses décisions .

Dans le cadre de chaque département ministériel, le ministre est le chef hiérarchique de son administration et est l'autorité de tutelle des établissements publics qu'il contrôle .

• la disposition de la force armée, pour faire appliquer certaines décisions, pour assurer l 'ordre et la sécurité, ou encore pour défendre le territoire national, est l'une des conditions de l'effectivité de l'action gouvernementale .

LES ATTRIBUTIONS DU PREMIEI MINimE lEs AmllunONS DE « DIIOIT COMMUN • DES MINimES Tous les ministres sont les chefs hiérarchiques de leur adm inistration et les ordonnateurs des dépenses de leurs départements .

Ils contresignent les actes du président de la République dans les conditions prévues ~ l'article 19 de la Constitution, ainsi que les actes du Premier ministre lorsqu11s sont chargés de leur exécution.

En revanche, la Constitution ne leur reconnalt pas d'attributions particulières, ~ la différence du Premier ministre .

LA DIIErnON DE L'ArnON GOUVEINEMENTAU • Deuxième personnage de l'Etat dans l'ordre protocolaire, le Premier ministre est investi par la Constitution (art 21) du soin de diriger «l'action du gouvernement• .

S 'il n 'exerce pas d'autorité hiérarchique (au sens juridique) sur ses ministres, il détient sur eux, en tant que • chef d'équipe», une autorité politique : c'est lui qui fixe les objectifs, coordonne leur action, effectue les arbitrages nécessaires , notamment en matière budgétaire .

• le Premier ministre est «responsable de la défense nationale», rôle qu11 doit concilier avec celui de • chef des armées» dèvolu au président de la République.

Il dirige l'administration et exerce sa tutelle sur plusieurs organes administratifs qui lui sont directement rattachés (secrétariat général du gouvernement secrétariat général de la Défense nationale , commissariat général au Plan) .

L'WICICE DU POUYOII HGLEMENTAIIE • Chargé d'«assurer l'exécution des lois» , le Premier ministre dispose d'un pouvoir réglementaire général, qui doit se combiner avec celui qui est reconnu au président de la République pour les décrets pris en Conseil des ministres et avec ceux.

limités , dont disposent les ministres dans le cadre de l'organisation de leurs services .

•Il dispose en outre d'un pouvoir réglementaire autonome, en vertu de l'article 37 de la Constitution qui dispose que «les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire» .

LA CONDUM DU TIAVAIL I'AIILEMENTAIIE • le Premier ministre dispose de l'initiative des projets de loi (art.

39 de la Constitution), peut proposer au président de la République une révision constitutionnelle (art.

89), la convocation d 'une session extraordinaire du Parlement (art.

29) et solliciter du Parlement une délégation pour légiférer par ordonnances (art.

38).

• Dans le cadre du parlementarisme rationalisé, il est responsable de l'ordre du jour des Assemblées (art.

48), peut opposer l'irrecevabilité aux amendements des parlementaires (art.

40 & 41), demander un vote bloqué (art.

44) ou la réunion d'une commission mixte paritaire en cas de désaccord entre les deux Assemblées (art.

45).

• Il peut en outre , de sa propre initiative , saisir le Conseil constitutionnel pour lui demander de se prononcer sur la conformité d'une loi (art 61, alinéa 2) ou d 'un traité (art 54) ~ la Constitution .

RAPPORTS DU PREMIER MINISTRE AVEC LE PRÉSIDENT UN IAPPOIT DE SUIOIDINAnON • le président de la République étant chargé d'assurer, «par son arbitrage , le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État» (art 5), il semble logique que l'on aboutisse ~ un partage des taches au sein de l'exécutif entre le président qui fixe les grandes orientations , et le Premier ministre , qui les met en œuvre .

• En pratique, le rOie central du chef de l'État apparan.

en période de «fait majoritaire • (lorsque les majorités présidentielle et parlementaire sont ident iques), comme une conséquence de sa propension ~ s'impliquer directement dans des domaines relevant théoriquement du gouvernement les faits ont sans aucun fondement constitutionnel, consacré l'existence d'un • domaine réservé • (principalement dans les domaines de la défense et des affaires étrangères) au profit du chef de l'État • le« fait majoritaire» limite donc la latitude d'action du Premier ministre , qui devient en quelque sorte un • chef d'état-major•, mettant en forme et veillant~ l'exécution de la politique définie par le président avec lequel il est lié par des rapports de confiance .

• De plus, le Premier ministre, plus impliqué dans les taches quotidiennes , apparalt comme le responsable des décisions impopulaires.

Il sert de «bouclier», voire de •fusible» ~un président dont la responsabilité ne peut être mise en cause que s'il choisit de se présenter devant les électeurs pour solliciter un nouveau mandat EN HIIODE DE COHAIRAnON • Durant la période des gouvernements Rocard, Cresson et /Uréferoy -ici avec Édouard Balladur, ~ gauche - redonné une certaine autonomie au Premier ministre , chargé au cas par cas de négocier avec les partis de gauche , voire avec les centristes, des accords ponctuels sur des textes proposés ~ l'examen du Parlement • Cette autonomie , plus conforme ~ la lettre des institutions, est apparue beaucoup plus dèveloppée durant les trois périodes de cohabitation que la France a connues ~ ce jour (1986-1988, 1993 -1995 , 1997-2002).

Dans ce contexte , le Premier ministre, chef de la majorité parlementaire, dirige pleinement l'action du gouvernement • Cependant le président conserve ses pouvoirs propres , notamment celui de dissoudre l'Assemblée nationale, et il garde la maîtrise de l'ordre du jour du Conseil des ministres.

D 'autre part s' il entretient des relations courtoises avec son Premier ministre, il peut exercer une certaine influence , notamment dans le domaine des nominations .

De plus, débarrassé des contingences quotidiennes, le chef de l'État peut, par sa parole, exercer une sorte de fonction d'opposition, au risque , cependant de se départir du rôle d'arbitre que lui assigne la Constitution.. »