le recours en annulation

TD5 : Le recours en annulation Le droit originaire de l'Union Européenne est constitué d'un certain nombre de traités qui contiennent les règles principales régissant l'Union Européenne et ses institutions. Le Traité de Rome de 1957 est le traité fondateur de la Communauté Economique Européenne, aujourd'hui remplacée par l'Union européenne. Ce traité, maintes fois modifié et dernièrement par le Traité de Lisbonne en 2009, est également nommé aujourd'hui Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE). Le Traité de Rome contient notamment des règles fondamentales concernant les institutions de l'Union. La Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) fait partie de ces institutions et elle notamment pour rôle de se prononcer sur un certain nombre de recours portés devant elle. La compétence de la Cour, induisant la recevabilité ou non des recours, était définie à l'origine par l'article 173 du Traité de Rome de 1957 et est aujourd'hui définie par l'article 263 du TFUE. L'article 173 CE traite du recours en annulation comme tel, l'article 174 CE de ses effets et l'article 176 CE de son exécution. L'adoption du Traité de Maastricht a apporté certaines modifications à l'article 173 CE dans sa version du Traité de Rome. Ces modifications ont constitué principalement en une concrétisation de la jurisprudence de la CJCE. L'Union européenne est une structure en mouvement qui ne cesse d'évoluer depuis ses origines. Le droit qui y est relatif est donc sujet également à des modifications successives pour correspondre à cette évolution de l'Union. Le traité fondateur de la Communauté Economique Européenne, qui est aujourd'hui remplacée par l'Union européenne, est le Traité de Rome de 1957. Avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne en 2009, l'Union a été dotée de la personnalité juridique ce qui s'est accompagné de la fusion de la Communauté et de l'Union européenne pour ne laisser subsister que l'Union européenne. La structure en piliers a été abandonnée et les dispositions adoptées antérieurement ont été reprises par le droit de l'Union remplaçant le droit communautaire. Le Traité de Rome a donc été modifié dernièrement par le Traité de Lisbonne en 2009. Il est depuis également nommé Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE) pour marquer la différence avec le Traité de Rome originaire. Le Traité de Rome contient notamment des règles fondamentales concernant les institutions de l'Union. La Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) fait partie de ces institutions et elle a notamment pour rôle de se prononcer sur un certain nombre de recours portés devant elle. La compétence de la Cour, induisant la recevabilité ou non des recours, était définie à l'origine par l'article 173 du Traité de Rome de 1957 et est aujourd'hui définie par l'article 263 du TFUE. Ces deux articles témoignent de l'évolution de la compétence de la Cour et des conditions de recevabilité des recours. Il est donc intéressant de se demander quels sont les évolutions concernant les actes susceptibles de recours devant la Cour de Justice et les titulaires du droit de recours. L'étude des articles 173 du Traité de Rome et 263 du TFUE nous permet de constater que la compétence de la Cour de Justice est de plus en plus en plus étendue (I). Cependant, le droit de recours devant la Cour de Justice reste conditionné par la qualité du requérant (II). I) Les Actes susceptibles d'un recours devant la Cour de Justice de l' Union Européenne Les articles 173 du traité de Rome de 1957 et 263 du TFUE déterminent les recours possibles devant la CJUE ( A) et précise quels sont les actes susceptibles de recours (B) A/Les articles 173 du traité de Rome de 1957 et 263 du TFUE déterminant les recours possible devant la CJUE Désormais, la Cour de justice de justice des communautés européennes est nommée « Cour de justice de l'Union européenne » (CJUE) en application de l'article 19 du traité sur l'Union Européenne. Le recours en annulation fait parti des recours pouvant être exercés devant la Cour de justice de l'Union européenne. Par ce recours, le requérant demande l'annulation d'un acte adopté par une institution, un organe ou un organisme de l'Union européenne. Le Traité de Lisbonne entré en vigueur le 1er décembre 2009 modifie l'organisation et la compétence de la Cour de justice de l'Union européenne et étend sa compétence au droit de l'Union européenne, sauf dispositions contraires des traités. Elle est compétente, à titre préjudiciel, en matière d'espace de liberté, de sécurité et de justice, les anciennes restrictions dans ces matières étant supprimées par ce traité. Cette compétence lui permet désormais de statuer sur des recours concernant les visas, l'asile, l'immigration et d'autres politiques liées à la circulation des personnes. De même, l'institution est compétente, dans les mêmes conditions, pour se prononcer sur les recours formés par la Cour des comptes, la Banque centrale européenne et par le Comité des Régions comme le stipule l'article 263 du TFUE " La Cour est compétente ...prérogatives de ceux-ci." Il apporte de profonds changements au cadre institutionnel de l'Union Européenne, permettant à celle-ci de fonctionner dans le contexte nouveau d'une Europe élargie. Le Traité de Lisbonne marque l'aboutissement de la lente montée en puissance du Parlement Européen, tant en matière législative, que budgétaire. Le Parlement, avait déclaré Valéry Giscard d'Estaing, est le « grand gagnant » de la Convention. L'article 173 alinéa 1 du Traité de Rome précise quels sont les actes attaquables, énonce les cas d'ouverture possibles à l'appui du recours en annulation et désigne les Etats membres, le Conseil et la Commission comme requérants potentiels. A ceux-ci, il convient d'ajouter le Parlement européen, dont la CJCE a reconnu la « légitimation active » à l'issue d'une jurisprudence motivée. Ce droit peut être exercé à la condition que le recours du Parlement ne tende qu'à la sauvegarde de ses prérogatives et qu'il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles-ci. B/ Actes susceptibles de recours Le contrôle de la légalité de la Cour de Justice porte sur " des actes législatifs, des actes du Conseil,de la Commission et de la Banque centrale européenne, autres que les recommandations et les avis, et des actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers. Elle contrôle aussi la légalité des actes des organes ou organismes de l'Union destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers." ( article 263 du TFUE). L'alinéa 1er de l'article 263 du TFUE ne reprend pas la liste des actes mentionnés à l'article 288 TFUE qui définit les directives et règlements . Ils se limite à la notion d' " actes". Pour qu'un actes soit attaquables, trois condition cumulatives doivent être réunis: il faut un acte existant,il faut un acte destiné à produire des effets juridiques à l'égard des tiers. Pour finir, il faut un acte imputable à une institution, la compétence de la Cour est limitée au contrôle de la légalité des actes des institutions communautaires. De même, les actes adoptés par les états membres ne peuvent faire l'objet d'un contentieux en annulation devant les juridictions de l'Union. Néanmoins, il faut que le requérant parvienne à démontrer que l'acte litigieux affecte négativement sa situation juridique " L recours en annulation est ouverts à l'égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelle qu'en soient la nature ou la forme qui visent à produire des effets de droit " ( CJCE,30 avril 1996, PE v CM, C-58:94) L'objet du recours s'entend de l'acte contre lequel une partie désire recourir. En l'occurrence, le recours en annulation offre un moyen de défense contre les actes de droit dérivé prévus par les traités (article 173 alinéa 1 CE). Cette acception est élargie à tous les actes ayant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci, quelque soit leur dénomination. Comme l'ancienne version de l'article 173 CE était imprécise à ce sujet, c'est avant tout la jurisprudence de la CJCE qui a développé ce qu'il fallait entendre par l'objet du recours en annulation. En suivant la CJCE et la doctrine, on peut affirmer d'une manière générale que le recours en annulation est ouvert contre tous les actes pris par les organes dynamiques « qui visent à produire des effets de droit ». Aujourd'hui le nouvel article 173 CE prévoit expressément que « la Cour de justice contrôle la légalité des actes adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil, des actes du Conseil, de la Commission et de la BCE, autres que les recommandations et les avis et des actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers ». Cette formulation exclut les actes qui ne ressortissent pas à l'ordre juridique communautaire car l'énumération est précise et à l'évidence volontairement limitée et exhaustive. Un acte pris en vertu du droit national n'entre pas en ligne de compte. De même, si un acte du droit national applique une disposition réglementaire de la Communauté, la CJCE considère le recours en annulation comme irrecevable. Dans ce cas, le seul recours possible sera issu du droit interne, c'est-à-dire ce droit même qui applique le droit communautaire et a édicté la décision qui concerne individuellement et directement le particulier. De plus, conformément à ce qui est indiqué à la fin du premier alinéa de l'article 173 CE, l'objet du recours en annulation doit « produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers ». Cette condition a été ajoutée à l'ancien texte par le Traité de Maastricht. C'est aussi l'aboutissement d'une jurisprudence constante selon laquelle le recours en annulation devait être ouvert à l'égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu'en soit la nature ou la forme qui visent à produire des effets de droit. La jurisprudence a ajouté plus tard dans cette même optique que les effets juridiques d'un acte au sens de l'article 173 CE sont déterminés par sa substance et non par sa forme ou son appellation. Aussi, le recours en annulation consiste en un contrôle de la légalité des actes européens qui peut mener à l'annulation de l'acte concerné. Selon l'article 263 du TFUE, ce recours peut être exercé à l'encontre: - de tous les actes législatifs; - des actes adoptés par le" Conseil, la Commission, la Banque centrale européenne, le Parlement européen et le Conseil européen" ( article 263, alinéa 2 du TFUE )lorsque ces actes sont destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers; - des actes adoptés par les organes ou organismes européens lorsque ces actes sont destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers; - des délibérations du Conseil des gouverneurs ou du Conseil d'administration de la Banque européenne d'investissement, dans les conditions de l'article 271 du traité sur le fonctionnement de l'UE. En outre, l'article 263 du traité sur le fonctionnement de l'UE exclue du champ de compétence de la CJUE les recommandations et les avis. Par ailleurs, une fois saisie d'un recours en annulation, la Cour de justice examine la conformité de l'acte par rapport au droit de l'UE. Elle peut alors prononcer l'annulation de l'acte sur la base de quatre motifs, si il y a une incompétence; pour violation des formes substantielles; pour violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application et pour finir le détournement de pouvoir. Le Traité sur l'Union européenne et l'article 263 du traité sur le fonctionnement de l'UE distingue plusieurs catégories de requérants potentiels pour un droit de recours ( II ). II/ Droit de recours de la Cour de Justice conditionné par la qualité du recquérent Le droit de recours devant la Cour de Justice (A) qui est limité pour les particulier ( B). A/ Le Droit de recours devant la Cour de Justice La qualité pour agir est généralement définie comme étant un « titre conféré à une personne permettant de saisir le juge ». Le Traité sur l'Union européenne et l'article 263 du traité sur le fonctionnement de l'UE distingue plusieurs catégories de requérants potentiels . En premier lieu, on trouve les requérants privilégiés de l'art. 173 alinéa 2 CE: ce sont les Etats membres, le Conseil et la Commission. Cette catégorie diffère de celle dont l'accès au prétoire est le plus restrictif, il s'agit des requérants non privilégiés de l'article 173 alinéa 4 CE. Entre ces deux catégories, on trouve le Parlement européen et la Banque centrale européenne. Ceux-ci se distinguent des requérants privilégiés en raison du fait qu'ils sont soumis à la condition de ne pouvoir recourir que dans le but de sauvegarder leurs prérogatives. Ces requérants se distinguent aussi des requérants non privilégiés car ils n'ont pas besoin d'être destinataires de l'acte, ni de démontrer un intérêt direct et individuel pour recourir en annulation. La qualité pour agir conférée à ces deux entités communautaires n'était pas reconnue par le Traité de Rome. Elle était pourtant nécessaire afin de compléter la possibilité d'une révision judiciaire de tous les actes décisoires de la Communauté et ainsi d'assurer le respect de la sécurité du droit. Il n'y avait par ailleurs pas de justification correspondante au fait d'exclure ces deux organes de l'accès au prétoire. Dans un premier temps, les requérants privilégiés concerne la première catégorie de requérants envisagée par l'article 173 alinéa 2 du traité CE. Elle est constituée des " Etats membres, du Conseil et de la Commission " ( article 263, alinéa 2 TFUE). Ces requérants sont privilégiés pour recourir en annulation en ce qu'ils n'ont pas l'obligation de démontrer un quelconque intérêt pour agir. Ils apparaissent ainsi, selon une expression consacrée, comme les opérateurs constitutionnels de la Communauté. Ce privilège est justifié par le fait que l'intérêt de ces requérants à faire respecter la légalité communautaire est présumé. Les seules conditions de recevabilité imposées à cette catégorie de requérants sont des conditions de délais et de forme, celles-ci sont prévues par l'article 173 alinéa 5 CE. La situation privilégiée des Etats membres présente deux particularités. D'une part un Etat membre est habilité à recourir en annulation même contre les actes du Conseil en faveur duquel son représentant a émis un vote positif. D'autre part un Etat membre peut aussi recourir contre des décisions adressées à des personnes; cela peut se produire en particulier en matière de droit de la concurrence. De même, les Etats membres n'ont jamais fait usage de leur droit de recours contre les décisions adressées à des particuliers mais néanmoins se sont parfois portés partie intervenante lors d'un recours introduit par des entreprises. Dans un second temps, les requérants semi-priviligiés concernent la Cour des Compte, la BCE et le Comité des régions sont considérés comme des requérants semi-privilégié dans la mesure où ils peuvent introduire un recours en vue de sauvegarder leurs "prérogatives" ( article 263 alinéa 3 TFUE). Dans un troisièmes temps, les requérants non privilégiés concernent le particulier, c'est-à-dire une personne physique ou morale, bénéficie d'une protection juridique contre les décisions des institutions communautaires. Ainsi, l'article 173 alinéa 4 CE offre un moyen de recours suffisant contre les organes de la Communauté, au même titre qu'il existe des moyens de recours qui lui sont assimilables en droit administratif interne des Etats membres. Toutefois, le droit communautaire exige le respect d'un certain nombre de conditions liées à la qualité pour recourir. Ces conditions sont propres au droit européen et justifient le caractère « non privilégié » des particuliers pour ce qui est du recours en annulation. Les règles qui gouvernent la recevabilité des recours en annulation par des personnes physiques ou morales sont beaucoup plus sévères que celles applicables aux deux autres catégories. L'article 263 alinéa 2 du TFUE énonce quatre moyens d'annulation, tel que l'incompétence, la violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ou détournement de pouvoir. La légalité externe concerne la violation de formes substantielles et l'incompétence alors que la légalité interne concerne la violation du Traité ou de règle de droit tel que les traités, les principes généraux du droit. Si le recours est fondé, la Cour de Justice déclare nul et non avenu l'acte contesté . L'acte est ainsi donc réputé et ne jamais avoir existé, celle-ci a des "effets erga omnes" car l'annulation a une portée rétroactive. Les recours doivent êtres formés de deux mois a compter, suivant le cas, de l'application de l'acte, de sa notification au requérant ou,à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. Le recours en annulation visé à l'article 263 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet de contester la légalité d'un acte de l'Union dès lors qu'il a été adopté par une institution, un organe ou organisme de l'Union et que cet acte fait grief. Si le recours n'est pas en lui-même spécifique au système de l'Union, l'alinéa 4 de cet article réserve aux particuliers l'accès à ce recours à la condition qu'il soit directement et individuellement concerné par l'acte. Ces deux conditions ont été interprétées de manière très stricte par la Cour de justice, dans l'arrêt Plaumann du 15 juillet 1963. Dans cet arrêt la Cour de justice a jugé que les particuliers sont individuellement concernés s'ils sont atteints « en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire ». Cette approche conduit à exclure de manière quasi systématique la recevabilité d'un recours exercée par un particulier contre un acte de l'Union de portée générale, principalement les directives et les règlements. Le Tribunal de l'Union européenne (précédemment le Tribunal de première instance des Communautés européennes) avait voulu remettre en cause cette jurisprudence sur le fondement de la Charte des droits fondamentaux alors non contraignante, dans l'arrêt Jégo-Quéré du 3 mai 2002. La Cour a, dans le cadre du pourvoi annulé l'arrêt du Tribunal conservant sa jurisprudence antérieure, le 1er avril 2004. L'arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapariit Kanatami , ici rapporté, a été une nouvelle occasion de revenir sur cette jurisprudence alors que le traité de Lisbonne a rendu contraignante la Charte des droits fondamentaux de l'UE. Malgrès cela, les particuliers doivent se soumettre à des conditions particulièrement strictes pour pouvoir recourir en annulation, ce qui montres un recours limité ( B). B/ Droit de recours limité pour les particuliers Le particulier doit se soumettre à des conditions particulièrement strictes pour pouvoir recourir en annulation. Ces conditions varient en fonction de la nature de l'acte attaqué. L'article 173 alinéa 4 CE distingue les décisions dont le particulier est le destinataire des décisions dont il ne l'est pas. Ces dernières sont de deux sortes: soit il s'agit d'une décision qui s'adresse à un autre particulier, soit il s'agit d'une décision prise sous l'apparence d'un règlement. Pour ces deux dernières sortes d'actes, l'article 173 alinéa 4 CE exige que le recourant démontre un intérêt direct et individuel. Le particulier bénéficie du droit de recours en annulation contre les décisions qui lui sont défavorables et dont il est le destinataire. Pour que l'acte attaqué ait le caractère d'une décision, il faut qu'il s'adresse à un nombre limité de personnes, ou concerne des sujets déterminés, et n'ait d'effets obligatoires qu'à l'égard de ceux-ci. Le fait que la décision vise expressément et nommément la personne en cause dispense le recourant de l'obligation de démontrer un intérêt direct et individuel au recours. L'article 173 alinéa 4 CE ne prévoit aucun recours en faveur des particuliers contre les directives ou contre les décisions qui ont été adoptées sous l'apparence d'une directive. Il est effectivement difficile de concevoir qu'un particulier puisse être individuellement et directement concerné par une directive. Instrument privilégié du rapprochement des législations, la directive tend à l'établissement de règles générales et impersonnelles, par le truchement des Etats membres destinataires. Ainsi, un recours en annulation intenté par un particulier contre une directive est déclaré irrecevable par la Cour de justice aussitôt que sa portée de directive est établie. La jurisprudence a justifié cette exclusion par le fait que la protection juridictionnelle des particuliers est dûment et suffisamment assurée par les juges nationaux qui peuvent contrôler la transposition des directives dans leur droit interne Cette jurisprudence est critiquée à deux égards. Premièrement, un juge national ne peut contrôler la validité d'une directive que si celle-ci est d'applicabilité directe. Or, les directives n'ont pas toujours cette propriété. Deuxièmement, une directive qui n'a pas été transposée dans sa totalité ou a été transposée de manière tardive ou erronée ne peut pas faire l'objet d'un recours par les particuliers, mais seulement par la Commission ou un autre Etat membre. La jurisprudence ultérieure prend de la distance par rapport aux exigences du seul droit national et modifie sensiblement les conditions inhérentes à la nature de la personne qui désire exercer son droit de recours en annulation dans le sens d'une acception plus large. « Il convient en outre de relever que, comme on peut le déduire des arrêts de la Cour [...], la notion de « personne morale » figurant à l'article 173, alinéa 2, du traité CEE ne coïncide pas nécessairement avec celles propres aux différents ordres juridiques des Etats membres. » Les négociateurs des 47 pays-membres du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne ont finalisé le projet d'accord d'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), sur lequel la Cour de justice de l'Union européenne de Luxembourg doit maintenant se prononcer. L'adhésion de l'Union à la CEDH renforcera la protection des droits de l'homme en Europe en soumettant en dernier ressort l'Union et ses actes juridiques à la juridiction de la Cour européenne des droits de l'homme. A l'issue de son adhésion à la CEDH, l'Union sera intégrée au système de protection de droits fondamentaux de cette dernière. En plus de la protection interne de ces droits par le droit interne de l'Union et de la Cour de Justice, qui est renforcée par l'incorporation de la Charte des droits fondamentaux dans son droit primaire, l'Union aura l'obligation de respecter la CEDH et sera placée sous le contrôle externe de la Cour européenne des droits de l'Homme. Cette adhésion est devenue possible au regard de l'article 6, paragraphe 2 TUE, les institutions de l'Union et le Conseil de l'Europe souhaitant renforcer la protection des droits fondamentaux par ce biais.