Cours de droit Constitutionnel

Droit constitutionnel Mr Bonduelle Préliminaire  La fin de la IVème République. Elle est morte de la crise de la décolonisation et particulièrement de la guerre d'Algérie. L'élément déclencheur est le bombardement d'un village tunisien au mépris de la souveraineté tunisienne en février 1958. Le président du conseil Félix Gaillard est renversé le 15 avril 1958 pour avoir accepté les conclusions d'une médiation anglo-américaine organisée en vue de la reprise des relations diplomatiques avec la Tunisie. Elle a été critiquée car en faisant cela on internationalisait le conflit ce que refusait une bonne partie de la classe politique. On va avoir une crise ministérielle qui a eu tendance à s'éterniser. Cela devient une crise de régime lorsque le 13 mai 1958 à Alger, certains régiments de l'armée française mettent en place un comité de salut public avec le soutien des algérois, qui avaient pris d'assaut le gouvernement général de l'Algérie sous l'oeil des parachutistes. Cela se fait au moment où est enfin investi un nouveau président du conseil, Pierre Pflimlin, qui avait une réputation de libéral, étant pour des solutions de négociation. On a un gouvernement légal (Pflimlin) confronté à un gouvernement de fait en Algérie menant à l'impasse. Or l'armée avait été subtilement noyautée par des gaullistes qui n'ont pas en tant que tel provoqué le coup de force mais vont le récupérer et l'utiliser. Dans cette situation, De Gaulle va rompre le silence le 15 mai par un communiqué de presse dans lequel il se déclare « prêt à assumer les pouvoirs de la république «. Cela au risque de faire croire qu'il avait organisé le coup de force. Le gouvernement résiste et pendant 2 semaines de multiples tractations ont lieu et pour peser sur les discussions, l'armée fait planer la menace d'un débarquement en métropole. Le président René Coty va mettre tout son poids dans la balance et le 29 mai il propose à De Gaulle la présidence du conseil en avertissant l'Assemblée Nationale qu'il démissionnera si De Gaulle n'était pas investi. Finalement c'est sur la base d'un consensus politique assez large que se fera le retour au pouvoir de De Gaulle et ce faisant une nouvelle constitution. (SFIO, MRP). De Gaulle obtient une délégation du pouvoir législatif dans une loi dite de « plein pouvoir « ce qui va lui permettre pendant 6 mois des ordonnances afin de redresser la nation. Des ordonnances qui pourront abroger, modifier ou remplacer les dispositions législatives en vigueur. Le gouvernement De Gaulle obtient surtout une délégation du pouvoir constituant avec la loi constitutionnelle du 3 juin 1958. Elle se présente comme une révision de la procédure de révision de la constitution de 1946. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958. Une validité en question. Des craintes ont pu exister à propos d'un coup d'Etat de De Gaulle d'autant que cette loi du 3 juin 1958 fait penser à la loi du 10 juillet 1940 qui avait aussi transféré le plein pouvoir à un militaire prestigieux. Il s'agissait d'abord de réviser puis cela se fera complètement la constitution de la IVème or le gouvernement ne pouvait faire directement une révision de la constitution parce qu'il y avait une procédure de révision assez lourde (malgré l'urgence). Cette procédure était prévue à l'article 90 de la constitution de la IVème : « une révision devait être décidée par une résolution adoptée à la majorité absolue des membres composant l'assemblée nationale. Une résolution qui devait préciser l'objet de la révision. « Ce voeu ne devenait définitif que lorsque dans les trois mois il était adopté soit par le conseil de la république à la majorité absolue, soit en deuxième lecture par l'assemblée à la majorité absolue. Une fois cette étape franchie, l'Assemblée Nationale devait adopter un projet de loi portant révision de la constitution. Ce projet devait être soumis au parlement et voté dans les conditions prévues de la loi ordinaire sous réserve des conditions de majorité renforcée c'est-à-dire que si la proposition de révision n'obtenait pas la majorité des 3/5 de l'assemblée nationale et au conseil de la république ou des 2/3 au cas où l'assemblée nationale statue seule, cette proposition devait être soumise au référendum. Il y avait déjà eu en 1955 une résolution qui avait été adoptée le 24 mai 1955, concernant le principe même de la révision d'un certain nombre d'articles or parmi les articles visés par ce voeu de révision on avait l'article 90 sur la révision. La seconde chambre avait adopté cette résolution le 19 juin 1955. Il n'y avait plus qu'a reprendre ce projet de révision, de la modifier et ce projet de loi constitutionnelle amendé a fait l'objet d'un très large consensus, il a été adopté par une majorité des 3/5 devant chaque assemblée. L'adoption de la loi constitutionnelle du 3 juillet 1958 a donc respecté la constitution de la IVème république. D'un point de vue juridique la question était de savoir si une résolution adoptée en faveur d'une révision pouvait elle être reprise ultérieurement ou devient elle caduque au bout d'un certain temps. Il n'y a pas de réponse claire. Les critiques ont pu porter aussi sur le fond puisque cette loi constitutionnelle porte en même temps dérogation à l'article 90 et en même temps habilitation du gouvernement De Gaulle à établir un projet de loi constitutionnelle. On simplifie la procédure mais de facto on déléguerait le pouvoir constituant dérivé au gouvernement. Comme cette révision est complète c'est même le pouvoir constituant originaire du peuple qui aurait été confié au gouvernement De Gaulle le tout dans un contexte de crise. Le contenu. Le texte impose un cadre relativement strict au gouvernement, un cadre matériel (conditions de fond) mais également un cadre formel (conditions de procédure). Les 5 principes directeurs. Sur les 5 principes fixés, les 4 premiers respectent complètement la continuité républicaine. 1er principe : le suffrage universel doit être la source de tout pouvoir. 2ème principe : il devra y avoir une séparation entre le législatif et l'exécutif. 3ème principe : l'autorité judiciaire devra être indépendante afin d'assurer le respect des libertés essentielles telles qu'elles sont définies par la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789 et telles qu'elles sont définies par le préambule de la constitution de 1946. 4ème principe : le gouvernement doit être responsable devant le parlement (régime parlementaire). 5ème principe : il faut établir de nouveaux rapports avec les peuples associés à la république. Procédure d'élaboration. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 donne au gouvernement le soin d'établir un projet de constitution après avoir recueilli 2 avis : Un avis de nature politique : il devra émaner d'un comité consultatif constitutionnel composé majoritairement de députés et de membres du conseil de la république. Ces membres sont désignés par leurs assemblées respectives. Ils forment les deux Tiers de ce comité. Le tiers restant est désigné par le gouvernement. Un avis qui va émaner du Conseil d'Etat. Une fois ces avis recueillis ce projet devra être adopté en conseil des ministres pour ensuite être soumis pour approbation par le peuple par référendum. Les sources d'inspiration de la constitution de 1958. Le premier est De Gaulle. On peut aussi parler de Michel Debré (garde des sceaux sous la IVème) ainsi que des ministres de De Gaulle. La contribution du général De Gaulle. Les idées constitutionnelles du général ont été muries depuis longtemps, elles furent exprimées de la manière la plus nette dans le discours de Bayeux du 16 juin 1946. La première préoccupation de De Gaulle est de restaurer l'autorité de l'Etat. Ce qui ne veut pas dire nier la démocratie. Les opinions doivent effectivement s'exprimer, doivent orienter l'action publique par le suffrage. Mais il faut que les pouvoirs publics soient vraiment séparés et surtout fortement équilibrés. Il faut qu'au dessus des contingences politiques on ait un arbitrage national, qui fasse prévaloir la continuité, la permanence au milieu des combinaisons et des divergences qui sont par ailleurs légitimes dans le débat démocratique. Il faut reconnaitre qu'au dessus des partis et des groupes il y a un intérêt supérieur de l'Etat, permanent de l'Etat, qui doit être assuré par un arbitre disposant pour cela de pouvoirs adéquats. De Gaulle se réclame tout à la fois des principes organisateurs de la souveraineté populaire ainsi que des principes de la séparation des pouvoirs en vue de briser l'absolutisme parlementaire. L'apport gaullien est surtout à propos du président de la république notamment l'idée que le gouvernement et le Premier Ministre doivent procéder d'un arbitre au dessus des partis. Un arbitre qui doit naturellement tenir compte de la position politique de l'Assemblée Nationale. Mais c'est juste une indication c'est-à-dire que la prérogative de choix reste présidentielle. La contribution de Michel Debré. La contribution de Michel Debré a été énoncée dans un discours devant le conseil d'Etat du 27 aout 1958. Il voulait établir un vrai régime parlementaire parce que pour lui la troisième et la 4ème république n'ont été dans les faits que des régimes d'assemblée. Il faut donc rééquilibrer et cantonner strictement le parlement. C'est lui qui va donc pousser à la rationalisation des mécanismes parlementaires. Il va également promouvoir la définition de deux domaines séparés du règlement et de la loi. C'est également lui qui va pousser à doter le gouvernement de véritables armes dans la procédure législative. Il va prôner l'institution d'un conseil constitutionnel afin de subordonner la loi à la constitution et aussi afin de protéger le règlement des incursions du législateur. La contribution des ministres d'Etat. Les ministres d'Etat étaient les anciens présidents du conseil dans le gouvernement De Gaulle à la fin de la IVème (Guy Mollet du SFIO et Pierre Pflimlin du MRP) ont pesé pour perfectionner les nouveaux mécanismes de rationalisation et ont influencé la rédaction de l'article 49 de la constitution (dissolution et question de confiance). Tout ne se résume pas à De Gaulle. Adoption et mise en place des institutions. L'adoption. Le projet définitif est adopté en conseil des ministres le 3 septembre 1958, présidé par René Coty. Conformément à la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, le projet a été soumis à référendum le 28 septembre 1958 avec une simple question : « Approuvez-vous la constitution qui vous est proposée par le gouvernement de la république «. Ce projet a été soutenu par la majorité des partis politiques sauf les communistes, François Mitterrand et Pierre Mendès France. Il a été adopté par plus de 85 % de oui pour une participation qui dépassait les 80 %. On avait à la fois une condamnation claire et nette de la IVème république et un soutien très net exprimé à De Gaulle. Il ne restait plus qu'à la confirmer le 4 octobre. La mise en place des institutions. La constitution met une période transitoire de mise en place de 4 mois. Dans ce délai l'article 92 (aujourd'hui abrogé) habilitait le gouvernement à édicter par ordonnance les dispositions organiques nécessaires à la mise en place. Le gouvernement était habilité à fixer le régime électoral des assemblées parlementaires. Durant la même période le gouvernement pouvait prendre selon la même procédure toutes les mesures nécessaires « à la vie de la nation, à la protection des citoyens ou à la sauvegarde des libertés «. On avait une véritable délégation législative. Au total il y a eu durant cette époque 300 ordonnances d'adoptées dont beaucoup sont des ordonnances valant loi organique. Les 23 et 30 novembre 1958 eurent lieu les élections législatives selon le nouveau scrutin, majoritaire uninominal à deux tours. Le 28 décembre 1958 le général De Gaulle est élu Président de la République au suffrage universel indirect et le 8 janvier 1959 Michel Debré devenait le premier 1er ministre de la Vème république. Chapitre 1 : une démocratie. Article 3 alinéa 1 : « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum «. Article 4 : « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage, ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie «. La révision constitutionnelle de juillet 2008 ajoute « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la nation. « C'est une démocratie représentative qui laisse une place à la démocratie semi-directe (référendum). Le principe représentatif l'emporte tout de même. Section 1 : le droit électoral. Il s'agit de voir comment le citoyen de la Vème république contribue à l'exercice du pouvoir. C'est principalement par le biais de l'élection. § 1 : le suffrage. Le corps électoral. La capacité électorale. Article 3 alinéa 4 : « sont électeurs dans les conditions déterminées par la loi tous les nationaux français majeurs des deux sexes jouissant de leurs droits civils et politiques «. C'est un suffrage universel mais en même temps le suffrage ne peut pas être toujours totalement universel en sachant que ce droit de suffrage n'est pas reconnu à tous les individus. Le Conseil Constitutionnel a synthétisé les cas d'exclusion du suffrage : «  on peut exclure pour raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité ou pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu (décision du 18 novembre 1992, décision « quotas par sexe «). On dit souvent que le droit de vote n'est pas un droit de l'homme mais un droit du citoyen. On doit distinguer entre les droits civils reconnus à tous et les droits politiques en principes reconnus au seul citoyen. L'âge. La majorité électorale est fixée depuis la loi du 5 juillet 1974 à 18 ans accomplis (art L2 du code électoral). La question s'était posé de savoir si une personne était en droit de prendre part au scrutin le jour même de ses 18 ans. Un TI a considéré qu'un électeur pouvait valablement être inscrit sur les listes électorales et voter le jour même de son 18ème anniversaire. Cette décision a été censurée par la cour de cassation qui affirme que la condition de majorité doit être acquise avant le jour du scrutin. La circulaire du 16 octobre 2006 résume l'état du droit en affirmant que la condition d'âge doit s'affirmer à la date de clôture de la liste électorale (dernier jour du mois de février). La concordance des majorités civile et électorale n'est pas un principe et l'article 7 du code civil maintient que l'exercice des droits civils est indépendant de l'exercice des droits politiques, lesquels s'acquièrent et se conservent conformément aux lois constitutionnelles et électorales. La nationalité française. En principe et notamment pour les élections politiques il faut avoir la nationalité française, qui s'obtient soit par la naissance soit par la naturalisation. Elle concerne les élections participant de la souveraineté nationale. Toute élection qui fait intervenir les citoyens en tant que tels indépendamment de toute autre particularité se voit appliquer l'article 3 de la constitution parce que la souveraineté nationale implique que les décisions prises au nom de la nation le soient par les nationaux ou leurs représentants. Les élections locales sont également considérées comme des élections politiques car elles influent sur les élections sénatoriales (participant à l'exercice de la souveraineté nationale). En revanche les élections auxquelles les personnes participent comme les élections professionnelles et universitaires ne relèvent pas de l'article 3 de la constitution. On n'exige pas la nationalité française. Le citoyen appartient à la seule société politique qui surplombe les autres groupes donc appartient à la nation. Ce qui est en jeu c'est une conception de la citoyenneté qui s'inscrit dans une tradition basée sur l'adhésion à des valeurs communes. Il n'est pas utile de fractionner la citoyenneté, il n'est pas utile de consentir aux étrangers installés régulièrement sur le territoire une citoyenneté qui serait limitée à une participation aux élections locales. En France c'est d'abord l'acquisition de la nationalité qui est mise en valeur. Les partisans du vote des étrangers font valoir que ce lien indissociable citoyenneté/nationalité serait devenu obsolète. Ils considèrent qu'une logique d'intégration serait facilitée par l'accession d'un plus grand nombre à la citoyenneté même une citoyenneté limitée au niveau local. Il y a un cas où on n'a plus ce lien entre citoyenneté et nationalité : l'UE avec le traité de Maastricht qui a rendu nécessaire la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, on a eu un nouveau article dans la constitution (88-3) qui dispose « sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le traité sur l'UE signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Jouissance des droits civils et politiques. Plusieurs cas sont à distinguer : Les majeurs sous tutelle : autrefois le droit de vote était refusé à ceux qui étaient frappés de l'interdiction judiciaire : c'était une incapacité prononcée habituellement pour cause de « fureur, de démence, ou d'imbécilité «. l'interdiction judiciaire a été supprimée par la loi du 3 janvier 1968 et a été remplacée par la tutelle qui est utilisée à l'égard de ceux qui présentent une altération grave et habituelle de leurs facultés mentales. La loi n'avait pas expressément retiré ce droit de vote aux majeurs sous tutelle. C'était une circulaire qui avait comblé les lacunes. La loi du 16 décembre 1992 a enfin donné une nouvelle rédaction à l'article L5 du code électoral en prévoyant que « ne peuvent être inscrits sur les listes électorales les majeurs sous tutelle «. Aujourd'hui il n'y a que la tutelle qui puisse enlever à une personne son droit de vote. Cela parce qu'il s'agit de préserver la liberté de l'électeur car cette personne sous tutelle est vulnérable. Depuis la loi du 11 février 2005 on a édulcoré l'interdiction posée par l'article L5 : « les majeurs placés sous tutelle ne peuvent être inscrits sur les listes électorales à moins qu'ils n'aient été autorisés à voter par le juge des tutelles. « L'incapacité réelle d'acquisition du droit de vote dépend du juge des tutelles. Le code de la santé publique a prévu que les personnes hospitalisées pour troubles mentaux conservaient leur droit de vote. Les personnes condamnées pénalement : le code électoral a longtemps privé du droit de vote les individus condamnés pour crime ou pour délit entrainant une peine d'emprisonnement. La privation de ce droit de vote comme peine accessoire était automatique et même dans certains cas permanente. Le nouveau code pénal adopté en 1992 a supprimé cet automatisme. Maintenant la condamnation à une peine de prison n'implique pas nécessairement la déchéance du droit de vote. Cette interdiction ne peut venir que d'une décision expresse de la juridiction prononçant la peine principale. L'inscription sur les listes électorales. Elle est obligatoire si l'on souhaite voter. Cette liste est publique, consultable par tous et commune à toutes les consultations électorales ou référendaires. La loi du 10 novembre 1997 est venue rétablir l'inscription d'office pour les jeunes de 18 ans alors qu'elle avait été supprimée avec la loi du 31 décembre 1975. Dorénavant doivent être inscrits sur les listes communales les jeunes qui ont atteint 18 ans depuis la dernière clôture des listes ou qui doivent atteindre ces 18 ans avant la clôture définitive qui a lieu fin février lorsque les élections générales sont organisées à leur terme général en mars. Dans le cadre où les élections générales arrivant à leur terme général sont organisées après mars. Les personnes qui remplissent les conditions entre la dernière clôture définitive des listes et la date du scrutin. Les jeunes doivent penser à se faire recenser. Sont inscrits sur les listes électorales et sur leur demande tous les électeurs qui ont leur domicile dans la commune ou y habitent depuis 6 mois sachant que le domicile est le lieu où l'individu a son principal établissement (son lieu d'habitation ordinaire), il doit être réel. La résidence c'est le fait d'avoir une habitation réelle et continue dans la circonscription du bureau de vote et cela se prouve par tout moyen. Sont également inscrits ceux qui figurent « pour la cinquième fois sans interruption l'année de la demande d'inscription au rôle d'une des contributions directes communales et s'il ne réside pas dans la commune on déclarerait vouloir y exercer leurs droits électoraux «. (Payer les impôts) Les garanties démocratiques du suffrage. La liberté du suffrage. Le suffrage est facultatif. Cela relève de la conscience civique. Certains estiment qu'il faut rendre obligatoire le droit de vote parce que le droit de vote serait une fonction publique (devoir public). Ce serait un moyen de lutter contre l'abstention. Les partisans de la liberté du vote font valoir l'attachement des citoyens au caractère volontaire de la démarche ce qui permettrait d'avoir une démocratie non pas quantitative mais qualitative. La seule hypothèse en droit français de vote obligatoire est à propos des membres du collège sénatorial qui votent sinon ils ont une amende. C'est un vote secret. Ce phénomène n'était pas évident au départ. Sous la révolution le vote était public. Il n'était pas question de cacher le sens de son vote mais on s'est vite rendu compte que le vote public conduisait à des pressions (menaces diverses s'ils ne votaient pas pour tel ou tel candidat). On impose dorénavant l'isoloir. Le conseil constitutionnel annule régulièrement les scrutins qui se sont faits dans les villes sans isoloir. Un vote personnel. La liberté de vote implique que l'électeur lui-même vote en personne. Ces dispositions ont été renforcées par les limitations des possibilités de vote par procuration. 3 types d'électeurs peuvent voter par procuration : Les électeurs qui attestent sur l'honneur qu'en raison d'obligation professionnelle, d'un handicap pour raison de santé ou en raison de l'assistance apportée à une personne malade ou infirme, il leur est impossible d'être présent dans leur commune le jour de l'élection. Les électeurs qui attestent sur l'honneur qu'en raison d'obligation de formation, parce qu'ils sont en vacance ou parce qu'ils résident dans une commune différente de celle où ils sont inscrits sur les listes électorales. Les personnes qui sont placées en détention provisoire et les détenus qui purgent une peine peuvent voter par procuration. Le mandataire doit tout de même jouir de ses droits électoraux et il doit être inscrit dans la même commune que le mandant. Le vote par correspondance a été abrogé pour les élections politiques depuis la loi du 31 décembre 1975 parce qu'il était générateur de fraude. La sincérité du suffrage. Il s'agit que l'expression de ce suffrage ne soit pas altérée. Pour ce faire, on a adopté un nombre de mesures très concrètes à l'image des précisions apportées par la loi du 30 décembre 1988 : le vote de chaque électeur depuis 1988 est constaté par sa signature en face de son nom sur la liste d'émargement. On a également adopté l'urne électorale transparente qui doit également n'avoir qu'une seule ouverture. Elle est équipée de 2 serrures dissemblables. Les enveloppes contenant les bulletins de votes sont regroupées par paquets de 100 et l'enveloppe est cachetée et signée par le président du bureau de vote et d'au moins deux assesseurs représentant des listes ou des candidats différents. On peut aussi entrer dans le débat des déterminants du vote c'est-à-dire la question des facteurs sociologiques et psychologiques, culturels, économiques qui conduisent un électeur à voter pour tel candidat plutôt que pour tel autre. Les campagnes électorales dont le but est d'influencer le vote des électeurs mais il ne faudrait pas que cela conduise pour autant à truquer les résultats. Il ne faudrait pas que cet électeur soit dépouillé d'une véritable liberté de choix. Or les campagnes électorales où les partis politiques se livrent une concurrence parfois dure pour peser sur le choix de l'électeur avec parfois le risque de ne pas reculer devant certaines irrégularités. Parmi celles-ci, on trouve les tracts injurieux, la diffusion de fausses nouvelles sur la vie privée d'un candidat. On constate encore de temps en temps une fermeture anticipée des bureaux de vote, un dépouillement fait à hui clos, le vote des morts, les fausses inscriptions, les doubles inscriptions, l'erreur dans les dépouillements, le bourrage des urnes après le scrutin (panne d'électricité opportune), substitution d'une urne officielle par une urne préparée à l'avance et fausse liste d'émargement pour correspondre à une illustration adéquate des résultats. Exemple : Cortès en Corse. La position du juge électoral et notamment la position du conseil constitutionnel peut être délicate parce que le juge ne sait jamais jusqu'où l'électeur a pu être influencé par une irrégularité. Il a donc une tendance à prendre pour critère d'appréciation l'écart des voix. S'il est faible le juge a pu considérer que la moindre irrégularité altérait la sincérité du scrutin. En revanche si l'écart de voix est fort, il a plutôt tendance à constater que ces irrégularités sont regrettables mais qu'elles n'ont pas nécessairement altéré la sincérité du résultat. D'où un certain encouragement à la grosse fraude. Il demeure toujours pour autant un risque de poursuites pénales. La cour de cassation retient la qualification de « fraude électorale « sans faire attention à la question de savoir si la fraude a eu ou non une incidence sur le résultat des élections. Pour éviter que les électeurs ne soient trop influencés par l'argent, le Parlement a voté plusieurs lois visant à limiter le budget des campagnes électorales en fixant un plafonnement des campagnes électorales. L'égalité du suffrage. Le principe de l'égalité du suffrage est proclamé à l'article 3 de la constitution. Au départ ce principe ne semblait avoir qu'une portée restreinte c'est-à-dire que c'était regardé comme étant une interdiction du vote plural (un homme, une voix). Mais cela s'est surtout appliqué à la question du découpage des circonscriptions électorales. Il faut qu'elles soient à peu près égales, qu'elles pèsent le même poids pour ne pas qu'il y ait trop de distorsions dans la représentation. La question se pose surtout pour les élections législatives. Or l'égalité de suffrage a été altérée depuis le premier découpage des circonscriptions fait en 1958 par l'évolution démographique. La loi du 10 juillet 1985 qui a établi pour une période courte la représentation proportionnelle a fixé alors le nombre de députés de 1 député par tranche de 108000 habitants et chaque département était assuré de désigner au moins 2 élus. Or avec l'alternance de 1986, la nouvelle majorité rétablit le scrutin majoritaire. Or avec la proportionnelle on était passé de 491 députés à 577 députés. Il est évident qu'on ne pouvait pas reprendre les circonscriptions d'avant 1985, il fallait refaire les 577 circonscriptions. Avec le ministre de l'intérieur Pasqua il y a eu des craintes, ce découpage s'est donc fait sous contrôle du conseil constitutionnel qui s'était déjà prononcé par une décision du 8 aout 1985 et à l'occasion de textes qui concernaient la Nouvelle-Calédonie. « Le congrès de la Nouvelle-Calédonie doit pour être représentatif du territoire et de ses habitants, dans le respect de l'article 3 de la constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques. Il ne s'ensuit pas que cette représentation doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général. « Ce principe a été confirmé par la décision du 9 juillet 1986 à l'occasion du contrôle de la loi d'habilitation électorale. Le conseil en a profité pour donner des directives plutôt contraignantes afin qu'il n'y ait pas de l'arbitraire dans le découpage et c'est notamment pour cela qu'il a indiqué qu'il ne fallait pas utiliser un écart maximum de plus ou moins de 20 % entre la population d''une circonscription et la moyenne de la population départementale sauf cas exceptionnel justifié par des impératifs d'intérêt général. Il a souligné dans plusieurs de ces observations depuis 2002 l'importance à respecter l'importance démographique des circonscriptions or le découpage des circonscriptions depuis 2010 résultait de la loi du 24 novembre 1986 et le code électoral disposait que l'on devait réviser les limites des circonscriptions (en actualisant ce découpage en fonction de l'évolution démographique) après le deuxième recensement général de la population suivant le dernier découpage. Or depuis 1986 2 recensements généraux de la population étaient intervenus en 1990 et en 1999. Evidement ces deux recensements avaient mis en avant des disparités de représentation. Le découpage restait fondé sur les résultats d'un recensement vieux de 25 ans. Il était donc urgent d'actualiser. C'est ce que le conseil constitutionnel n'a cessé de rappeler dans les années 2000. Il était d'autant plus urgent de le faire que la loi du 27 février 2002 a supprimé les recensements généraux de la population. La révision constitutionnelle de 2008 a apporté une nouveauté sur cette question avec le troisième alinéa de l'article 25 de la constitution. Il prévoit l'existence d'une commission indépendante qui doit se prononcer par un avis public sur tous les projets de textes délimitant les circonscriptions législatives ou modifiant la répartition des sièges de sénateurs ou de députés. Le but est d'assurer l'égalité du suffrage. La décision du conseil constitutionnel du 8 janvier 2009 est venue conforter cette exigence d'égalité puisque le conseil a été saisi de la loi relative à la « commission indépendante « précédemment évoquée. Il en a profité pour garantir le découpage et a donc limité les exceptions à la règle fondamentale selon laquelle l'assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques. C'est pour cela qu'il a censuré l'article du texte qui prévoyait que le découpage pouvait faire l'objet d'adaptations justifiées par des motifs d'intérêt général en fonction de l'évolution respective de la population et des électeurs inscrits sur les listes électorales. Il a également sanctionné la disposition de 1986 selon laquelle le nombre de députés ne pouvait être inférieur à 2 pour chaque département parce que le plafonnement du nombre de députés ainsi que l'inclusion des français de l'étranger impliquaient dès lors une réduction du nombre de députés élus dans les départements français. Cela modifiait la répartition des sièges de députés, on ne pouvait donc plus maintenir ce seuil. Ce n'était plus un motif d'intérêt général. § 2 : les élections. L'élection présidentielle. La Cinquième République a connu deux systèmes même si le premier système n'a duré que de 1958 à 1962. L'élection en 1958. Au départ ce n'était pas encore le suffrage universel direct. Mais ce n'était plus non plus l'élection du chef d'Etat par le Parlement. Le président de la république devait être en principe un arbitre ayant des pouvoirs propres donc indépendants des autres pouvoirs. Donc il n'était plus question de le faire élire par les seuls parlementaires. Donc à défaut de suffrage universel direct on a choisi un système intermédiaire avec un suffrage universel indirect basé sur l'existence d'un collège électoral dans lequel on trouvait des députés, des sénateurs, des conseillers généraux, des membres des assemblées des TOM et les représentants des conseils municipaux qui représentaient les 9/10èmes du collège (le tout faisant 80000 électeurs). Pour être candidat il fallait être présenté par les grands électeurs (50) et la liste officielle des candidats était dressée déjà par le conseil constitutionnel et les grands électeurs avaient l'obligation de voter sous peine d'amende. C'est ainsi que De Gaulle a été élu à près de 80% des voix. L'élection aujourd'hui. La candidature. L'éligibilité : curieusement la Constitution et les lois organiques ne prévoient pas de conditions d'éligibilité particulières. Il faut se reporter aux règles de droit commun. Le président doit d'abord être électeur, depuis la loi organique du 14 avril 2011 on peut se présenter à 18 ans. Il ne faut pas non plus se trouver dans l'un des cas d'incapacité et d'inéligibilité prévus par les textes. Enfin il faut avoir satisfait aux obligations imposées par le code du service national. En revanche il y a la procédure de présentation des candidats. Il faut avoir un comité de parrainage parce qu'il faut filtrer les candidatures afin d'éviter les indésirables. Il s'agit de réserver l'élection aux seuls représentants des diverses sensibilités politiques qui partagent l'opinion publique. D'où des précautions rendues plus strictes encore avec la loi organique du 18 juin 1976 parce qu'on s'est rendu compte que les conditions d'origine s'étaient révélées trop souples et libérales et n'avaient pas permis de filtrer les candidatures trop fantaisistes (passage de 100 à 500 signatures). Elle est intervenue à la suite d'observations formulées par le conseil constitutionùnel. Il faut être présenté par 500 élus représentant 30 départements ou collectivités d'outre mer différents et sans qu'un département ou une collectivité d'outre mer (COM) ne puisse représenter plus de 10 % du total. Il y a une exigence de nature géographique pour éviter que se présentent des candidats qui ne seraient implantés que dans une portion restreinte du territoire. Ces élus peuvent exercer une représentation (députés, sénateurs, conseillers régionaux, généraux, les membres de l'assemblée de Corse, les membres élus de l'assemblée des français de l'étranger, les membres de l'assemblée de Polynésie Française, les membres du Congrès et des assemblées de Province de Nouvelle Calédonie, les membres de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna, les membres du conseil de Paris, les maires et les maires délégués des communes associées, les maires d'arrondissement de Lyon et Marseille, les présidents des organes délibérants des communautés européennes, d'agglomérations, et de communes, et les ressortissants français membres du parlement européen élus en France. En tout ils sont 40000). Pour assurer la sincérité et la transparence du système un élu ne peut représenter qu'un seul candidat. La liste des signatures et des parrainages est désormais publiée au JO. Ces signatures doivent être remises au conseil constitutionnel qui vérifie l'authenticité et l'exclusivité de chaque signature. Ensuite le conseil va transmettre la liste des candidats qui doit être publiée au JO le 3ème vendredi précédant le 1er tour de scrutin. Avant de publier cette liste, le conseil constitutionnel doit s'assurer du consentement du candidat et il doit s'assurer que chaque candidat a remis une déclaration de situation patrimoniale (imposée depuis la loi organique du 11 mars 1988). éventuel de l'élection. Au cours du scrutin de 1974 le conseil constitutionnel dans sa déclaration du 24 mai avait déclaré qu'il y avait un manque dans les textes pour le cas où un candidat viendrait brutalement décéder, ou à être empêché. D'où les précisions apportées par la loi constitutionnelle du 18 juin 1976 qui est venue compléter l'article 7 de la constitution. 3 hypothèses ont été envisagées : Lorsque la mort, le décès ou l'empêchement survient dans les 7 jours précédant la date limite de dépôt des candidatures, le conseil constitutionnel peut reporter l'élection. Lorsque le décès, l'empêchement survient entre la date de dépôt des candidatures et le premier tour. Le conseil constitutionnel doit reporter le scrutin. Lorsque ce décès, cet empêchement survient entre les deux tours sachant qu'il ne peut y avoir que deux candidats au 2ème tour. Le conseil constitutionnel doit faire procéder à l'ensemble des opérations électorales. Le mode de scrutin. On n'a qu'une circonscription, la France. Le scrutin est uninominal majoritaire à deux tour. Au premier tour le président de la république est élu s'il recueille la majorité absolue des suffrages exprimés ce qui est difficile. A défaut on va avoir le ballotage. Deux particularités : Jusqu'à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, ce deuxième tour avait lieu le 2ème dimanche suivant le 1er tour. Puis on l'a modifié en prévoyant le 14ème jour suivant le 2ème tour. On voulait que le scrutin n'ait lieu dans les départements et COM situés à l'ouest de la métropole alors que les résultats de la métropole sont déjà connus du fait du décalage horaire. Au deuxième tour il n'y a que deux candidats, ce qui a un effet politique important. Les deux candidats au second tour pouvaient : Etre les deux premiers arrivés en tête au premier tour. On pouvait rendre possible des désistements (méthode retenue). Peuvent se présenter les deux candidats qui le cas échéant après retrait de candidat plus favorisé se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages. Dans l'éventualité d'un désistement le ou les retraits sont portés à la connaissance du conseil constitutionnel au plus tard à minuit le jeudi qui suit le premier tour. Proclamation des résultats. Article 58 de la constitution : « le conseil constitutionnel est chargé de veiller à la régularité de l'élection présidentielle, c'est lui qui va proclamer les résultats de l'élection présidentielle. C'est lui qui sera chargé du contentieux des opérations préliminaires à l'élection comme il est chargé du contentieux des opérations électorales elles même. Il va statuer sans délai et il est amené à statuer sur toutes les contestations présentées par les électeurs, les candidats ou le représentant de l'Etat sur les PV des opérations électorales dans les 48 heures suivant la clôture du scrutin. Le conseil peut également se saisir lui-même à l'occasion des vérifications qu'il effectue. « C'est une fois qu'il a vérifié ces contestation qu'il pourra proclamer le nouveau président de la république. Les élections législatives. La candidature. Eligibilité : depuis le 14 avril 2011 il faut avoir 18 ans, être de nationalité française et avoir satisfait aux obligations du service national. Conformément au principe de la souveraineté nationale, aucune condition de domicile, de résidence n'est exigée (chaque citoyen peut se présenter dans la circonscription qu'il souhaite). Il faut également satisfaire à des conditions particulières d'incapacité ou d'inéligibilité prévues par le code électoral sachant que l'on va distinguer des inéligibilités absolues et des inéligibilités relatives : Les inéligibilités absolues empêchent l'élection dans quelque circonscription que ce soit. Les inéligibilités relatives n'empêchent l'élection que dans certaines circonscriptions, les circonscriptions avec lesquelles l'intéressé présente un lien parce qu'il a exercé dans cette circonscription des fonctions d'autorité en tant que haut fonctionnaire, magistrat, ou officier ayant à assumer un commandement. On exige également une déclaration de candidature et chaque candidat doit se présenter avec un suppléant dont on verra qu'il est destiné à le remplacer le cas échéant pour cause d'incompatibilité ou de décès. Cette lettre de candidature doit être adressée au préfet du département concerné, préfet qui a la possibilité s'il conteste l'éligibilité, de saisir le tribunal administratif qui va trancher dans les 3 jours. La décision du TA peut être contestée non pas devant les voies de recours normales mais devant le conseil constitutionnel et seulement après le scrutin. Le mode de scrutin. En 1958, la loi électorale s'est prononcée pour le scrutin majoritaire uninominal à deux tours. On a eu juste une parenthèse avec la loi du 10 juillet 1985 ayant institué la proportionnelle à la plus forte moyenne (ayant fonctionné pour les seules législatives de 1986 qui ont inauguré la première cohabitation). La révision constitutionnelle de 2008 a constitutionnalisé dans son article 24 le nombre maximum de députés qui ne doit pas excéder 577. Pour être élu au 1er tour il faut avoir la majorité absolue des exprimés mais aussi avoir en plus 25% des inscrits. Si aucun candidat n'obtient cela on obtient le ballotage. Le 2ème tour se déroule le dimanche suivant. Ne peuvent se présenter au 2ème tour que les candidats qui obtiennent au moins 12,5% des inscrits. On aura donc une participation règlementée pour le 2ème tour ce qui n'était pas le cas sous la 3ème république. Que ce passe-t-il si au bout du 1er tour un seul candidat a réussi à franchir le tour avec 12,5% des inscrits ? Dans ce cas le code électoral autorise le candidat qui se situe immédiatement en deçà des 12,5% pour qu'il puisse y avoir deux candidats. Si aucun n'obtient les 12,5% on prend les deux premiers. Au deuxième tour est élu celui qui arrive premier et s'il y a égalité de voix, on prend celui qui est le plus âgé. Les élections sénatoriales. La candidature. Eligibilité : identiques à celles applicables aux députés à l'exception de l'âge depuis 2011 qui est de 24 ans. Comme pour l'élection des députés on a l'obligation d'une déclaration de candidature déposée en préfecture avec exactement la même procédure de saisine du TA que celle applicable aux députés. Le collège électoral. Les sénateurs sont élus dans le cadre du département, par un collège de grands électeurs qui est composé des députés élus dans le département, des conseillers régionaux élus dans le département, des conseillers de l'assemblée de Corse élus dans le département, des conseillers généraux, des représentants des conseils municipaux (95% des grands électeurs d'où le poids des petites communes). Dans les communes où la population est inférieure à 9000 habitants (98% des communes françaises) le conseil municipal va élire en fonction du nombre de conseillers municipaux de 1 à 15 délégués au scrutin uninominal majoritaire à deux tours élus au sein du conseil municipal. Dans les communes de 9000 à 30000 habitants c'est le conseil municipal dans son ensemble qui est délégué. Dans les communes de plus de 30000 habitants tous les conseillers sont délégués mais ils vont en plus élire un délégué supplémentaire par tranche de 1000 habitants au dessus de 30000. Le gouvernement Jospin avait souhaité adopter un nouveau texte de loi pour modifier la désignation des délégués des conseils municipaux en proposant à l'époque que les conseils municipaux désignent un délégué par tranche de 300 habitants, cela quelque soit la taille de la commune. Mais le conseil constitutionnel a censuré ce texte dans sa décision du 6 Juillet 2000 parce qu'en vertu de l'article 24 de la constitution « le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales «, or si on avait appliqué ce système au-delà de 8700 habitants, le pourcentage des électeurs sénatoriaux qui n'auraient été issus eux même du suffrage universel aurait augmenté de 7,7% à 27,6%. Certains de ces électeurs auraient été majoritaires dans certains départements. Du coup les sénateurs qui auraient été désignés par de tels collèges n'auraient plus véritablement représenté les collectivités territoriales. Le mode de scrutin. Il y a deux modes de scrutins qui cohabitent en sachant que depuis la dernière révision constitutionnelle c'est la constitution qui est venue plafonner le nombre de sénateurs à 348. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 10 juillet 2000, dans les départements qui disposaient de 1 à 4 sénateurs, on appliquait le scrutin majoritaire à deux tours. Ce qui veut dire que lors du premier tour, pour être élu il fallait avoir la majorité absolue des exprimés représentant 25% des électeurs inscrits. A défaut on a un ballotage qui a lieu l'après midi même et dans ce cas le candidat à la majorité simple était élu. Dans le cas d'égalité, le plus âgé est élu. Dans le cas où plusieurs sièges étaient à pourvoir les candidats pouvaient se présenter de manière isolée ou se regrouper par listes qui pouvaient être incomplètes (départements de 1 à 4 sénateurs). Dans les départements de 5 sénateurs et plus on appliquait le scrutin de liste à la proportionnelle avec la plus forte moyenne. La loi du 10 juillet 2000 a renforcé la proportionnelle dans les départements mais la loi du 30 juillet 2003 est revenue en arrière. La loi est revenue en arrière puisqu'on a rétabli le scrutin majoritaire dans les départements élisant 3 sénateurs et moins. La proportionnelle s'applique pour 4 sénateurs et plus. Avec ce système la moitié des sénateurs est élue au scrutin majoritaire et l'autre moitié à la proportionnelle. Les élections européennes. Après révision de la constitution les traités européens ont transféré aux institutions de l'UE des compétences qui étaient jusqu'alors exercées par la souveraineté nationale. Le mode de scrutin de ces élections est régi par la loi modifiée du 30 juin 1977. Cette élection a lieu par circonscription au scrutin de liste à la proportionnelle et à la plus forte moyenne. On a une répartition des sièges qui se fait entre les listes ayant obtenu au moins 5% des exprimés. On a découpé la France en 8 grandes circonscriptions dont l'une regroupe toutes les collectivités d'outre mer. Un citoyen européen non français peut se présenter sur une de ces listes. § 3 : la parité homme / femme. Les révisions constitutionnelles de 1999 et 2008. Les femmes sont majoritaires dans le corps électoral mais minoritaires au sein des élus. La France est particulièrement en retard. On a donc proposé d'imposer des quotas voire la parité en tant que telle. Mais pendant longtemps des obstacles juridiques existaient à savoir notre conception de la souveraineté : « les élus ne tiennent leur mandat d'aucune section du peuple « (article 3). Mais également d'un autre principe, l'égalité: la DDHC proclame l'égale admissibilité des citoyens à toute dignité, place, emploi public selon leurs capacités et sans autre distinction que celle de leur vertu et de leur talent. Enfin notre conception de l'universalité : pas de discriminations y compris positives en fonction de la race ou du sexe. On a donc révisé la constitution avec la loi constitutionnelle du 12 juillet 1999 qui est venue compléter l'article 3 de la constitution avec un alinéa qui dit « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. « On a également eu une modification de l'article 4 avec un alinéa précisant que « les partis politiques contribuent à la mise en oeuvre de ce principe «. Le juge constitutionnel a produit une jurisprudence restrictive de sorte que cette exigence de parité ne concernait que les élections politiques. Donc le juge constitutionnel a continué à censurer les lois qui souhaitaient mettre en place une parité pour les élections non politiques ainsi que pour les fonctions non publiques. D'où le besoin d'une autre révision constitutionnelle le 23 juillet 2008 qui complète en disant que « la loi favorise non seulement l'égal accès homme/femme aux fonctions électives mais également aux responsabilités professionnelles et sociales. « Du coup ce n'est plus mentionné à l'article 3 mais à l'article 1er de la constitution. Modalités législatives. La loi du 6 juin 2000 est venue modifier le code électoral. Il faut distinguer selon les types d'élections comment on a pu concrétiser la parité : Concernant les élections au scrutin de liste c'est-à-dire les élections européennes, sénatoriales (dans certains départements), régionales, l'écart entre les sexes ne doit pas être supérieur à 1. Chaque liste doit être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe sous peine d'être déclarée irrecevable par le préfet. On a aligné les municipales sur ce système. Concernant les élections législatives (scrutin uninominal) l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 modifié plusieurs fois dispose « lorsque pour un parti ou un groupement politique l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2% du nombre total de ces candidats, le montant de la première fraction de l'aide publique qui lui est attribuée est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats. On peut tout de même admettre 49% de femmes et 51% d'hommes. Les partis bénéficient d'une aide financière publique. Dans un premier temps si par exemple il y avait 10% d'écart on avait 5% de crédits en moins. La loi du 31 janvier 2007 a aggravé la pénalité, dorénavant la diminution n'est plus de la moitié de l'écart entre le nombre de candidats mais de 75% de cet écart. Les principaux partis préféraient souvent être pénalisés financièrement que d'investir trop de candidates en particulier dans les circonscriptions qui seraient gagnables. Section 2 : le droit référendaire. Il existe 4 types au moins de référendums dans la constitution : Article 53 de la constitution : « nul cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées. « Cet article vient concrétiser le droit des peuples à disposer d'eux même. Les populations intéressées ne peuvent être que celles susceptibles d'être rattachées à la France ou celles de l'outre mer qui voudraient accéder à l'indépendance. Cette disposition a pu s'appliquer lors d'accession de territoires à l'indépendance notamment à l'image des Comores en 1974 à l'exception d'une île de cet archipel, devenue récemment département français, qui est Mayotte. Article 89 de la constitution : le référendum constituant. Article 11 de la constitution : Le référendum législatif. Article 88-5 de la constitution : référendum sur les projets de lois autorisant les traités d'adhésions de nouveaux membres à l'UE. Le référendum est une grande innovation de la 5ème république même si l'aménagement de ces référendums traduit encore une méfiance à l'égard de la procédure. § 1 : l'article 11 de la constitution. Dans le cadre de l'article 11, on a une votation qui se présente comme une procédure exceptionnelle d'adoption de la loi par les citoyens. Ici la démocratie semi-directe va se substituer momentanément au régime représentatif. Le peuple va décider au lieu et place du Parlement. La procédure. Il faut d'avoir qu'il y ait une proposition de référendum. Il y a deux possibilités : Une proposition conjointe de l'Assemblée Nationale et du Sénat. Une proposition du gouvernement. Dans l'hypothèse de cette proposition, elle devra être présentée pendant la cession parlementaire. Depuis la révision constitutionnelle du 4 aout 1995 le gouvernement doit aussi faire une déclaration devant chaque assemblée suivie d'un débat. On le fait pendant la cession pour permettre à l'assemblée de mettre en cause la responsabilité du gouvernement qui propose. En effet elle ne peut pas s'en prendre au président de la république. Jusqu'à aujourd'hui aucun référendum n'a été décidé sur proposition des assemblées. Souvent c'était le chef de l'Etat qui proposait le référendum au gouvernement qui ensuite faisait une proposition formelle. Le seul référendum avec initiative gouvernementale était proposé par le 1er ministre Michel Rocard. A ce schéma d'origine la révision de 2008 est venue apporter une nouveauté même si cette innovation n'est pas encore entrée en vigueur puisqu'on attend toujours l'adoption de la loi organique nécessaire pour la mise en oeuvre. C'est le référendum d'initiative partagée. Un référendum pourrait être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an. Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les 2 assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le président de la république la soumet au référendum (il faut 184 parlementaires et environ 4,5 millions d'électeurs). Pour être déclenchée, cela suppose le non examen par le Parlement de la proposition de loi dont il est déjà à l'origine.  La décision appartient au président de la république, il prend la décision au titre de ses pouvoirs propres (pas contresigné par le 1er ministre et les ministres). Cette décision est discrétionnaire mais pas autonome (il faut qu'il y ait proposition). En tout état de cause le gouvernement a un rôle important à jouer puisque de toute façon son concours est toujours requis. Le référendum a en effet lieu à propos d'un projet de loi (rédigé par le gouvernement) dans l'article 11. Dans le cas de l'initiative partagée le président soumet au référendum ce qui souligne une obligation. C'est le gouvernement qui organise les opérations de référendum et ce gouvernement doit consulter le conseil constitutionnel. C'est ce conseil qui est compétent pour contrôler la régularité de la campagne et du scrutin donc logiquement il est compétent pour proclamer le résultat de ce référendum. Cela signifie que la votation elle-même, le dépouillement des votes, se font sous la surveillance du conseil constitutionnel. Si la réponse est positive alors la loi référendaire doit être promulguée par le président de la république dans les conditions habituelles (dans les 15 jours qui suivent la proclamation des résultats). Le domaine d'application. On ne peut faire des référendums sur tout. Pour cela il faut distinguer : Pendant la version initiale de l'article 11, 3 domaines : A propos d'une loi relative à l'organisation des pouvoirs publics. Cela pourrait donner l'impression qu'il s'agit de questions relevant de la constitution. De Gaulle a d'ailleurs utilisé cela pour réviser la constitution. Il y a eu deux révisions comme celle-ci : le premier est le référendum du 28 octobre 1962 portant sur l'élection du président de la république au suffrage universel direct. Le second cas qui a conduit à un résultat négatif, est le référendum du 27 avril 1969 organisé sur la réforme du Sénat et sur la régionalisation. Il ne faut pas confondre avec le référendum du 24 septembre 2000 portant sur la mise en place du quinquennat présidentiel institué à partir de l'article 89 de la constitution. A propos de l'autorisation de ratifier un traité non contraire à la Constitution mais ayant une incidence sur le fonctionnement des institutions. Cela permet au président de donner à l'autorisation de ratifier une certaine solennité. Il y a eu depuis 1958 3 utilisations de l'article 11 au titre de la ratification d'un traité qui concernaient à chaque fois la construction européenne. 1er cas : le 23 avril 1972 : la ratification du traité portant élargissement du marché commun à l'Irlande, au Danemark et au Royaume-Uni. 2ème cas : 20 septembre 1992 : ratification du traité de Maastricht qui a nécessité une révision constitutionnelle préalable. 3ème cas : en 2005 le 29 mai : référendum sur le traité portant constitution de l'Europe qui a donné lieu à une victoire du non. A propos de tout projet de loi portant approbation d'un accord de la communauté française (purement historique à cause de la question de la décolonisation). Les colonies étaient alors réunies dans la « communauté française et malgache « qui n'a pas duré longtemps (indépendances). Après révision constitutionnelle, en 1995 on va supprimer les accords de communauté mais du coup on a remplacé ce troisième domaine par un autre : Il s'agira de lois concernant des réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent. La révision de 2008 a complété, on va également ajouter la politique environnementale. Ce domaine n'a encore jamais donné lieu à un référendum alors que sa généralité permettrait de consulter les français sur beaucoup de sujets. Ce référendum d'initiative partagée s'avère limité d'un autre point de vue même si le domaine d'application est tout à fait identique aux trois objets cités. On a l'impossibilité d'abroger une disposition législative promulguée depuis moins d'un an mais en plus il n'est pas question de proposer un référendum sur un objet qui a déjà fait l'objet d'une proposition de loi non adoptée par le peuple français et cela avant l'expiration d'un délai de 2 ans suivant la date du scrutin. Même si on ouvre largement le champ du référendum législatif, la 5ème république établit en priorité un régime représentatif. Le parlement exerce le pouvoir législatif à titre principal. Le peuple législateur n'intervient qu'à titre complémentaire et exceptionnel. Donner le pouvoir au peuple de légiférer fait courir le risque de modifier la loi constitutionnelle par une loi ordinaire dès l'instant où cela est fait par le peuple qui est aussi titulaire du pouvoir constituant. Le contrôle. Le contrôle de la décision présidentielle : cette décision n'est susceptible d'aucun recours quelque soit la juridiction c'est-à-dire que le conseil constitutionnel s'estime incompétent puisqu'il ne peut être saisi que dans les cas prévus par la constitution or la constitution ne dit absolument rien concernant le recours à l'article 11. Il faut se poser si le juge administratif peut se prononcer. Le conseil d'Etat s'estime lui aussi incompétent parce qu'il estime que cette décision constitue « un acte de gouvernement « or il ne peut pas se prononcer sur les actes de gouvernement. Donc dès l'instant où le chef de l'Etat bénéficierait de la complicité du gouvernement et/ou du Parlement il pourra soumettre tout texte qu'il souhaitera au peuple français avec le risque de ne pas respecter les domaines d'application de ce référendum. On doit donc se demander si l'on peut contrôler la loi issue du référendum, cela par le conseil constitutionnel. Le 6 novembre 1962, le juge constitutionnel s'est déclaré incompétent parce qu'il a estimé que la constitution ne lui permettait de contrôler que les lois adoptées par le parlement et non pas celles adoptées par le peuple et parce que le référendum constitue l'expression directe de la souveraineté nationale. Cela a été confirmé par une autre décision dite « Maastricht 3 « du 23 septembre 1992. Avec ce genre de décision on risque de brouiller la frontière entre le peuple législateur et le peuple constituant. On a une brèche dans laquelle pourrait se présenter un président populaire qui propose une loi dangereuse pour la démocratie... qui pourrait aboutir à remettre en cause la souveraineté même du peuple. On aurait pu profiter de la révision de 1995 pour lever les ambigüités. On proposait alors d'introduire au moins un avis préalable de conformité du conseil constitutionnel à propos du projet de loi. Malheureusement on ne l'a pas fait. On peut remarquer que le conseil constitutionnel qui est consulté sur toutes les mesures relatives au référendum, y compris consulté sur le décret présidentiel de convocation du peuple, accepte désormais d'examiner les recours dont il est saisi avant le scrutin lorsque son abstention risquerait de compromettre gravement l'efficacité de son contrôle des opérations référendaires, vicierait le déroulement général du vote ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoir publics. La loi référendaire reste inattaquable devant le juge mais il ne faut pas oublier que lorsque la loi référendaire ne vient pas réviser la constitution, elle a une valeur juridique tout à fait identique à une loi ordinaire. Elle pourra donc être modifiée ou abrogée par une autre loi ordinaire adoptée par le Parlement. La révision de 2008 apporte également du nouveau quant au contrôle puisqu'il est prévu que le conseil constitutionnel doit contrôler le respect de l'ensemble du nouveau dispositif mais dans les conditions prévues par une loi organique. Cela signifie implicitement qu'il sera conduit à exercer un contrôle de fond sur la conformité à la constitution de la proposition de loi soumise au référendum. Il pourra ainsi contrôler le respect des trois domaines du référendum. § 2 : article 88-5 de la constitution. La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 a ajouté un cas supplémentaire de référendum : «  tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'UE est soumis au référendum par le président de la république «. On a appelé cela à l'époque « l'article turc « parce qu'en 2005 on était au moment de la campagne du référendum de 2005 à propos du traité portant constitution européenne. Il y avait et il y a encore crainte de l'adhésion de la Turquie à l'UE. Le président a souhaité rassurer en assurant aux français que le moment venu, cette décision d'adhésion de la Turquie ne pourrait être prise sans leur accord. Cet article est assez stupide puisque on introduisait un référendum obligatoire car si à la suite la Suisse ou la Norvège voulaient entrer on devrait aussi organiser des référendums. Mais on peut toujours ratifier un traité important par le Parlement alors que pour faire entrer un Etat on devrait faire un référendum. Il y avait un paradoxe. Cela répondait à une conjoncture particulière. La révision de 2008 est venue offrir une porte de sortie avec un nouvel alinéa qui prévoit une exception à cette règle du référendum automatique : « toutefois par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des 3/5 le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89 « c'est-à-dire qu'il pourrait y avoir une ratification par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des 3/5. Remarquons aussi des différences entre l'article 88-5 et 11, concernant cet article il n'y a pas de proposition conjointe des deux assemblées ni d'ailleurs du gouvernement. Cela pourrait vouloir dire que le président pourrait agir seul mais ce n'est pas possible car on exige un projet de loi donc on a besoin de l'intervention du gouvernement. Pour l'article 11 le pouvoir du président était propre mais ici c'est un pouvoir contresigné et le gouvernement dans cette hypothèse n'est pas tenu d'organiser une déclaration suivie d'un débat devant chacune des assemblées. Section 3 : le droit de la vie politique. C'est un droit qui a pris de l'ampleur depuis une vingtaine d'années. § 1 : la reconnaissance constitutionnelle des partis politiques. L'insertion des partis dans le droit constitutionnel est récente, particulièrement en France. On ne mentionnait que les relations électeur/élu ou nation/parlement. Cela s'est fait progressivement. Ainsi les groupes parlementaires qui réunissent les élus d'une même couleur politique n'ont été officiellement reconnus qu'en 1910 à la Chambre des Députés et en 1921 au Sénat et ils n'ont bénéficié d'un statut juridique qu'à partir de 1932. En 1946, la constitution ne se référait pas aux partis politiques eux-mêmes, elle faisait juste référence en son article 11 à des groupes émanant des partis. C'est la 5ème république qui a reconnu explicitement dans son article 4 les partis politiques : « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage, ils se forment et exercent leur activité librement, ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie «. L'avant projet de cet article 4 prévoyait la reconnaissance d'un statut spécifique des partis en échange d'un contrôle de leur financement. Finalement on a préféré renvoyer ces détails à la loi. Cela veut dire que les partis politiques devaient se contenter du statut de simple association de 1901 et ils ont dû se contenter d'une protection qui s'est construite progressivement avec la jurisprudence du conseil constitutionnel si bien que la loi tant attendue n'est intervenue que le 11 mars 1988 dans son titre 3 concernant la transparence financière de la vie politique. On doit remarquer que l'article 7 de cette loi reprend la formule de la constitution et il ajoute qu'ils jouissent de la personnalité morale. Donc contrairement aux associations ordinaires ils n'ont pas besoin de faire une déclaration préalable en préfecture pour obtenir ce statut. Ils ont la possibilité d'ester en justice. Ils ont également le droit d'acquérir à titre gratuit ou à titre onéreux des biens meubles ou immeubles, d'effectuer tous les actes conformes à leur mission et notamment créer et administrer des journaux et des instituts de formation. Ce statut minimum ne concerne que les partis voulant recevoir un financement public ou privé. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2000 vient renforcer la reconnaissance des partis politiques comme des groupes parlementaires. D'abord elle le fait en complétant l'article 4 : « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la nation. « Avec le nouvel article 51-1 on confie le soin au règlement de chaque assemblée de déterminer les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. On va également relever dans l'introduction de la constitution de la notion d'opposition puisqu'elle dit que « le règlement parlementaire reconnait des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires. « § 2 : le financement de la vie politique. La démocratie a un coût surtout avec les campagnes électorales modernes. Faut-il se contenter des cotisations des militants aux partis politiques ? Dans ce système les candidats et partis politiques étaient censés s'autofinancer or si l'on se contentait des cotisations, les militants ne payaient pas tous et pas beaucoup. Pendant longtemps il a fallu procéder à des financements divers comme l'embauche de militants dans les collectivités locales ou les cabinets ministériels (emplois fictifs), l'utilisation de bureaux d'études ou d'associations bidons, les dessous de tables reçus à la suite de la passation de marchés publics, les fausses factures d'entreprises voire la perception d'argent venue de l'étranger. Or jusqu'en 1988, la France n'avait aucune législation en la matière. Il y avait juste une interdiction des financements venus de l'étranger instaurée par un décret du 21 avril 1939. Il y avait juste un minimum de financement officiel des campagnes électorales mais cela se limitait juste à l'impression et à la distribution des bulletins de votes et des affiches officielles. Un financement encadré. L'enjeu est qu'il va falloir essayer d'équilibrer les diverses sources de financement, publiques comme privées. Il faut rappeler ce qu'a dit le conseil constitutionnel dans sa décision du 10 mars 1988 : « quelque soit le mécanisme d'aide retenu il ne doit pas conduire à établir un lien de dépendance d'un candidat ou d'un parti politique à l'égard de quiconque contribue au financement de ces dépenses. « Des dépenses qui doivent être utilisées à des fins exclusivement politiques. Le but étant de faire vivre la démocratie. Il n'est pas question que des financements politiques soient cause d'enrichissement personnel d'une personne physique ou morale. Financement public. Le but étant de garantir simplement l'égalité des chances entre les formations politiques et les candidats ce qui permettra de rendre significative la liberté d'association appliquée aux partis politiques. Ce qui permet d'éviter la trop forte dépendance à l'égard des intérêts privés. La reconnaissance constitutionnelle de l'article 4 (des partis) ne fait que renforcer la légitimité des aides apportées par l'Etat aussi bien pour financer les activités courantes des partis que pour leur permettre d'apporter une aide aux candidats qui se réclament de ces partis. En même temps il faut respecter les principes généraux qui ont été définis par le conseil constitutionnel c'est-à-dire que pour être conformes au principe d'égalité et de liberté l'aide financière doit obéir à des critères objectifs et les critères retenus par le législateur ne doivent pas conduire à méconnaitre l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions qui constituent le fondement de la démocratie. Il faut tout autant éviter une trop forte dépendance à l'égard des fonds publics puisque les critères de répartition de cette aide ou le niveau de cette aide peuvent être modifiés par la majorité en place. L'aide publique aux partis. Cette aide est divisée en deux fractions égales : La première mise en place par la loi du 15 janvier 1990 est distribuée aux partis et aux groupements politiques qui ont présenté des candidats au 1er tour des législatives. Du coup chaque formation va bénéficier d'un montant proportionnel au nombre de voix obtenues par l'ensemble des candidats qui ont déclaré se rattacher à elle. C'est une déclaration de rattachement qui vaut pour toute la durée de la législature. Pour limiter cette aide aux partis qui concourent effectivement au suffrage on a prévu 2 critères de représentativité : Le premier critère réserve l'aide de l'Etat aux formations politiques qui ont présenté des candidats dans un nombre significatif de circonscriptions (au départ 75, ensuite réduit à 50 depuis la loi du 29 janvier 1993). Mais cette condition ne s'applique pas aux partis qui ont présenté des candidats exclusivement outre mer. Il y a eu une légère inflation de partis politiques, donc pour limiter cette dérive le législateur a décidé de mettre en place un 2ème critère qui va intégrer ce qu'on appelle l'audience électorale des candidats. Au départ dans le texte adopté par le parlement un seuil de 5 % des exprimés apprécié par candidat et par circonscription avait donc été prévu mais a été censuré par le conseil constitutionnel qui avait estimé que ce seuil était de nature à entraver l'expression des nouveaux courants d'idées et d'opinions. La loi du 11 avril 2003 a réservé le bénéfice de cette première fraction aux partis qui présentent des candidats ayant obtenu chacun au moins 1% des exprimés dans au moins 50 circonscriptions. Deux dispositions viennent compléter le dispositif à savoir que les suffrages obtenus par les candidats qui seront déclarés inéligibles pour manquement à la législation sur le financement de ces campagnes ne sont plus pris en compte depuis 1995 et le montant qui revient à chaque formation est modulé en fonction de l'objectif de parité. La deuxième fraction de l'aide publique est d'un montant équivalent à la première et elle est distribuée en totalité et réservée aux partis et groupement politiques qui sont représentés au parlement, cela proportionnellement au nombre de députés et d'élus rattachés. Pour limiter le phénomène des formations politiques « monoparlementaires « (un seul parlementaire attaché), la loi du 29 janvier 1993 a limité l'attribution de cette deuxième fraction aux partis déjà bénéficiaires de la première fraction. L'aide publique aux candidats. C'est d'abord un remboursement des frais de la campagne électorale officielle. Il existe depuis longtemps et va couvrir les frais de dépense à l'impression des bulletins de vote, des affiches, des circulaires, tout ce qui touche au frais d'affichage sur les panneaux officiels. L'octroi de ce remboursement est subordonné à un critère de représentativité fixé à 5 % des exprimés pour la plupart des élections. On a également le remboursement forfaitaire des dépenses électorales en dehors de celles de la campagne dite « officielle «. Cela a d'abord été limité aux élections présidentielles et législatives et cette aide de l'Etat aux candidats a été ensuite élargie à l'ensemble des élections soumises à plafonnement des dépenses électorales par la loi du 19 janvier 1995. Dans le même temps on apportait le taux maximal de ce remboursement forfaitaire à 50% du plafond des dépenses applicables dans la circonscription. Pour prétendre à ce remboursement forfaitaire, le candidat ou la liste doit justifier d'une représentativité minimale, en général c'est 5% des exprimés. Il doit également justifier d'apports personnels au financement de la campagne. Ce remboursement ne doit pas dépasser le montant des dépenses qui sont retracées dans le compte de campagne. Ce sont les deux formes de financement direct, cela étant les aides aux candidats peuvent également témoigner d'une implication indirecte de l'Etat notamment lorsqu'il s'agit d'aides apportées aux personnes physiques ou aux partis. Il y a des avantages fiscaux à donner à de tels financements. Les partis qui bénéficient de l'aide publique peuvent eux même aider leur candidat, là aussi il y a une implication indirecte de l'Etat. Il faut s'arrêter sur « les avantages en nature « des collectivités publiques qui bénéficient au candidat avant même l'interdiction du financement de la vie politique par les personnes morales (décidé en 1995). Les lois de 1988 et 1990 avaient interdit toute participation directe ou indirecte des personnes morales de droit public au financement aussi bien des partis que des campagnes électorales (candidats). Le problème est que souvent les candidats dans les campagnes exercent pour beaucoup d'entre eux des responsabilités publiques (électives) donc quand il s'agit de contrôler il va falloir faire preuve d'un certain pragmatisme. Il faut vérifier s'il existe un avantage en nature, s'il est suffisamment important. Le financement privé. Certaines catégories de ressources ont été autorisée avec ou sans plafonnement. Mais les dons des personnes morales ont été interdits à compter de 1995 alors qu'on les avait légalisés en 1990. On va distinguer les recettes non plafonnées et les plafonnées. Recettes non plafonnées : on y trouve d'abord les apports personnels des candidats ou des colistiers au financement de leur campagne. Ici l'absence de plafonnement permet à un candidat de financer entièrement sa campagne sur ses deniers personnels. En revanche, cela n'ouvre pas droit à une réduction d'impôts contrairement aux cotisations et aux dons des personnes physiques. Tous les procédés sont recherchés pour faire figurer un apport personnel aux comptes de campagne, que le candidat ait recours à ses deniers propres ou qu'il demande un prêt à une banque ou à son propre parti. On trouve ensuite les cotisations versées par les adhérents aux partis, ce sont les statuts de chaque parti qui déterminent le montant, la périodicité des cotisations. Depuis la loi du 19 janvier 1995 ces cotisations sont susceptibles de bénéficier des mêmes avantages fiscaux que les dons à condition d'être versées à un intermédiaire financier du parti. Recettes plafonnées : on a les dons des personnes physiques donc aussi bien aux partis qu'aux candidats. Ces dons ont été particulièrement encadrés par le législateur. Tout d'abord les personnes physiques dument identifiées peuvent contribuer chaque année au financement d'un parti politique en consentant des dons à un ou plusieurs de ses intermédiaires financiers mais pour un montant total global qui ne doit pas dépasser 7500EUR. Concernant les campagnes électorales, le versement à un intermédiaire financier ou à une association de financement est également soumis à un plafonnement plus strict : « les dons consentis par une personne physique pour le financement de la campagne d'un ou plusieurs candidats lors des mêmes élections ne peuvent excéder 4600EUR. Cela s'applique aussi aux avantages en nature. « Ce plafonnement intervient pour les élections de même nature et à la même date. Le tout est accompagné d'un dispositif de déduction fiscale censé encourager les participations financières des particuliers. Pour le financement par les personnes morales, cela a été la grande source des « affaires « puisque par définition on pouvait avoir des doutes quant à la conformité des dons consentis par une entreprise par rapport à l'objet social des entreprises. Mais la loi du 15 janvier 1990 avait institué une présomption de conformité à l'objet social, et le dispositif en question avait été complété par un plafonnement des dons de ces entreprises. A compter de la loi du 29 janvier 1993 on avait également complété le dispositif par une publicité complète des dons des personnes morales. Tout cela a été remis en cause par la loi du 19 janvier 1995 qui a prohibé les participations des personnes morales au financement de la vie politique. C'est une interdiction large qui concerne aussi bien le financement des partis que le financement des campagnes, toutes élections et catégories d'élections confondues. « sont interdits les dons sous quelque forme que ce soit, sont également interdits la fourniture de biens, de services ou d'autres avantages à des prix inférieurs à ceux habituellement pratiqués «. Reste autorisé la dévolution des excédents de groupes de campagne qui seraient décidés par le financement électoral mais sont toujours autorisés les dons des partis à leurs propres candidats ou à d'autres formations politiques. Il existe des stratégies de détournement de la logique des textes. Ainsi si l'on prend les recettes privées. Le principe ne peut pas recevoir plus de 7500EUR d'une même personne. En pratique les candidats d'un certain poids créent des petits partis qui permettent d'augmenter le volume du financement récoltable. Il faudrait donc ajouter à ce plafonnement « tout parti destinataire confondu «. Il y a des failles dans le système. Les dépenses politiques. On va distinguer les dépenses électorales et les dépenses des partis politiques en tant que tels. Les dépenses électorales : on va avoir un encadrement législatif précis et une jurisprudence parfois subtile. Il y a deux critères : un critère de nature temporelle c'est-à-dire que les dépenses électorales sont les dépenses engagées durant l'année qui précède le premier jour du mois d'une élection prolongée jusqu'à la date du tour de scrutin où le candidat a été présent. Le deuxième critère est matériel, « concernant le contenu, sont considérées comme électorales les dépenses effectuées ou engagées en vue de l'élection. Elles sont donc engagées ou effectuées par le candidat lui-même pour son compte. Sont réputées faites pour son compte les dépenses exposées directement au profit du candidat et avec l'accord de celui-ci par les personnes physiques qui lui apportent leur soutien ainsi que par les partis et groupements politiques le soutenant. « Toute dépense inutile au candidat n'est pas nécessairement engagée en vue de l'élection. Il y a deux objectifs à cela : il faut contrôler le respect du plafond qui est imposé à chaque élection. Il faut vérifier que les dépenses électorales n'ont pas été surévaluées afin de toucher plus de remboursements. Le respect du plafond des dépenses électorales constitue l'autre contrainte imposée par le législateur dès 1988 pour les élections législatives et présidentielles et également imposées pour les élections européennes et locales à partir de 1990. Ces plafonds vont varier en fonction des différentes catégories d'élections et ils sont périodiquement actualisés. On souhaite imposer une discipline financière aux candidats qui ont les moyens financiers importants qui pourraient affecter l'égalité des chances. Pour ce qui est des dépenses des partis politiques : les dépenses n'ont pas donné lieu à encadrement parce qu'il existe toujours ce principe constitutionnel de libre exercice de leurs activités. Donc en l'absence de règlementation les partis peuvent employer comme ils l'entendent les fonds reçus. On a juste une transparence minimale avec la publication sommaire des comptes des partis politiques au JO. La transparence. La production de comptes. On va avoir recours à des intermédiaires financiers ainsi qu'à l'élaboration de comptes. Les intermédiaires financiers. Ils sont prévus aussi bien pour les candidats que pour les partis. Ils ont été mis en place pour favoriser la transparence des mouvements financiers et donc pour favoriser les conditions de contrôle par l'autorité administrative. Pour les candidats la désignation d'un intermédiaire financier s'impose au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée. Et le candidat peut choisir entre créer une association de financement ou recourir à une personne physique, un mandataire financier. Ces intermédiaires financiers sont d'abord ceux qui vont recueillir les fonds, ils sont également chargés de régler les dépenses occasionnées par la campagne à l'exception des dépenses prises en charge par un parti ou un groupement politique. Ils doivent également tenir un compte bancaire ou postal unique qui va retracer la totalité des opérations financières. Ils vont annexer leurs comptes aux comptes de campagne. La jurisprudence admet pour des raisons pratiques le règlement direct de petites dépenses par le candidat ou par ses colistiers mais à la condition que le montant soit petit. Les formations politiques ne peuvent recueillir des fonds que par l'entremise d'un mandataire nommément désigné par elles. Mais l'association de financement d'un parti politique doit être agréée par la CCFP. La seule mission des associations de financement agréées est de recueillir les fonds à l'intérieur de la circonscription territoriale définie pour leurs activités. Les partis ont préféré la formule d'association car elle est plus sécurisante, en n'hésitant pas à doubler l'association nationale en associations départementales. Les comptes. Chaque candidat ou candidate tête de liste soumis au plafonnement des dépenses est tenu d'établir un compte de campagne qui va retracer l'ensemble des recettes perçues selon leur origine et qui va également retracer l'ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection selon leur nature. La législation impose un principe d'unicité et d'exhaustivité des comptes afin de faciliter ces contrôles. Ce compte est présenté par un membre de l'ordre des experts comptables, et c'est accompagné des justificatifs des recettes et des dépenses. La loi du 14 avril 2011 prévoit dorénavant que les candidats qui ont eu moins de 1% des voix qui n'ont pas reçu de dons de personnes physiques sont dispensés depuis 2011 de la présentation du compte de campagne. Cette loi a étendu à partir de septembre 2014 à l'élection des sénateurs les dispositions sur le financement des campagnes qui sont applicables aux députés. Les partis doivent tenir une comptabilité dès lors qu'ils bénéficient du financement public et dès lors qu'ils recueillent des fonds par le biais d'une association de financement ou d'un mandataire financier. La loi dit que cette comptabilité doit retracer aussi bien les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés, entreprises dans lesquels le parti détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l'organe d'administration ou encore lorsque ce parti exerce un pouvoir prépondérant de décision, de gestion. Les comptes de ces partis sont arrêtés chaque année, sont certifiés par deux commissaires aux comptes et sont déposés dans le 1er semestre de l'année suivant celle de l'exercice à la CCFP qui va en assurer par la suite la publication sommaire au JO. Le patrimoine des personnalités politiques. L'objectif est de combattre la suspicion qui plane sur les élus. On veut rassurer les électeurs en ne permettant pas que les élections et le mandat ne soient pas source d'enrichissement anormal. En 1988, on a d'abord visé les parlementaires nationaux qui étaient tenus de remettre une déclaration de patrimoine auprès du bureau de leur assemblée. On a également visé les membres du gouvernement. Au niveau local on a visé ceux qui exerçaient une fonction importante c'est-à-dire les présidents de conseils régionaux, le président de l'assemblée corse ainsi que le président du conseil exécutif corse, les présidents des assemblées territoriales d'outre mer, les présidents élus des territoires d'outre mer (auparavant), les présidents des conseils généraux et les maires. Ce qui faisait environ 300 personnes. Ces personnes vont relever de la CTFVP, la commission pour la transparence financière de la vie politique. Pour la présidentielle on a imposé aux candidats de remettre au conseil constitutionnel une déclaration de patrimoine. La loi du 18 février 1995 a étendu les compétences de la CTFVP aux parlementaires et elle a accru le nombre de personnalités soumises à l'obligation de déclaration. On a ajouté aux élus précédents les parlementaires européens, les présidents élus des groupements de communes dotés d'une fiscalité propre et dont la population dépasse 30000 habitants. On y a ajouté les conseillers régionaux, les conseillers généraux, les conseillers exécutifs corses, les adjoints aux maires des communes de 100000 habitants lorsqu'ils sont titulaires d'une délégation de signature du responsable de l'exécutif. Cela soumettait à la compétence de la CTFVP un certain nombre de gens du secteur public ou parapublic du style dirigeants d'entreprise nationale ou de société d'économie mixte. C'est la CTFVP qui va apprécier les variations de situation patrimoniale avec une déclaration en début de mandat et une déclaration en fin de mandat. Cette déclaration de situation est certifiée sur l'honneur comme étant exacte et sincère. C'est une transparence entre la personnalité et la commission, ces déclarations de situation ne sont pas publiées car il y a besoin de protéger la vie privée des politiques. Il y a une exception c'est la déclaration du candidat élu à la présidence de la république qui est publiée au JO. Les autorités administratives de contrôle. La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP). Elle a été créée par la loi du 15 janvier 1990, c'est une autorité administrative même si par certains traits elle peut faire penser à une juridiction. On y trouve 9 membres nommés pour 5 ans par décret qui proviennent des 3 plus hautes juridictions françaises (3 du conseil d'Etat, 3 de la cour de cassation et 3 de la cour des comptes). Ils sont désignés sur proposition du vice président du conseil d'Etat, du 1er président de la cour de cassation et du 1er président de la cour des comptes. La commission va elle-même élire son président. L'ordonnance du 8 décembre 2003 est venue lui reconnaitre officiellement le statut d'AAI (autorité administrative indépendante). Le contrôle des comptes de campagne constitue pour elle la principale activité et de surcroit la loi organique du 5 avril 2006 relative à l'élection présidentielle est venue conforter le rôle de cette commission puisqu'elle confie à cette commission l'examen des comptes de campagne de l'élection présidentielle alors que jusqu'ici à titre d'exception le conseil constitutionnel était compétent. Cela dit le conseil constitutionnel reste tout de même juge du recours qui serait exercé éventuellement contre les décisions de la CCFP à propos des élections présidentielles. C'est la CCFP qui va de manière générale approuver les comptes ou qui va les rejeter ou les réformer après procédure contradictoire. La CCFP peut saisir le juge de l'élection dans les cas suivants :- lorsqu'il n'y a pas de dépôt du compte Lorsqu'il y a un dépassement du plafond des élections. Lorsqu'il y a rejet du compte. Les deux premières hypothèses révèlent une compétence liée. Pour les autres elle se donne une marge d'appréciation pour décider s'il y a lieu ou non de saisir le juge. Le contrôle de la CCFP se fait surtout sur 3 points : Le contrôle de l'origine des recettes et leur régularité. La vérification du montant réel des dépenses. Vérifier le respect des obligations liées à l'établissement d'un compte de campagne exhaustif et sincère dans les délais légaux. Pour ce qui est des comptes des partis le rôle de la CCFP est plus réduit. Elle n'est pas habilitée à juger de l'opportunité des dépenses et elle n'a pas de moyen direct d'enquête pour vérifier la nature et l'origine des fonds dont disposent les partis politiques. Elle peut néanmoins noter les manquements à certaines obligation de base (non déposition des comptes ou pas dans les délais, ou alors qu'ils n'ont pas été certifiés par la cour des comptes). La CCFP peut retirer l'agrément d'une association de financement lorsque l'association perçoit des financements illicites. La CTFVP (commission pour la transparence financière de la vie politique). Elle a été mise en pace par la loi du 11 mars 1988 et s'est vu reconnaitre le statut d'AAI. Elle était au départ composée de 3 membres, le vice président du conseil d'Etat, le 1er président de la cour de cassation et celui de la cour des comptes. Il y a eu une réforme le 4 janvier 1996 qui a ajouté 6 membres titulaires et 6 membres suppléants désignés au sein des 3 hautes juridictions. Cette commission ne peut contrôler que ce qui a été déclaré c'est-à-dire qu'elle n'a pas de réel pouvoir d'enquête. Donc a partir de l'analyse comparative des déclarations d'entrée et de sortie, la commission va procéder selon les cas au classement du dossier ou à un supplément d'instructions en particulier lorsqu'apparaissent des éléments de patrimoines qui ne figuraient pas dans la déclaration d'entrée ou lorsque la variation du patrimoine apparait anormale au regard des revenus connus. Elle a créé des modèles de déclaration. La CTFVP n'hésite pas à demander des éclaircissements à l'intéressé dans le cas d'ambiguïté. Jusqu'à 2011 on déplorait le système parce que le dispositif était défaillant parce qu'il y avait une faille dans le système : l'absence de déclaration était sanctionnée par l'inéligibilité et la perte de mandat mais curieusement une déclaration mensongère n'était pas pénalement sanctionnée. La loi du 14 avril 2011 a créé une nouvelle incrimination, un délit à l'encontre des personnes soumises à l'obligation de dépôt d'une déclaration lorsque ces personnes se rendent coupables d'une déclaration volontairement incomplète ou mensongère. La personne risque une amende importante et une privation de droits civiques. Chapitre 2 : une séparation souple des pouvoirs. La 5ème république a souvent fait l'objet de discussions pour ce qui est de sa qualification constitutionnelle. Un certain nombre d'auteurs ont pu qualifier celle-ci comme régime semi-présidentiel. Si l'on souhaite analyser la 5ème comme un régime mixte on pourrait parler de régime semi-parlementaire parce que finalement c'est bien la logique parlementaire qui prévaut. Le gouvernement qui bénéficie du soutien du président mais pas de celui de l'Assemblée Nationale ne peut pas gouverner alors qu'un gouvernement dans la situation inverse pourrait gouverner (cohabitation). On peut très bien voir un régime parlementaire avec la particularité d'un chef d'Etat élu au suffrage universel direct et en même temps doté de pouvoirs propres (non contresignés). Sous la 5ème république on a un régime parlementaire avec un bicéphalisme exécutif effectif parce que les deux pôles de l'exécutif possèdent une identité propre avec des fonctions propres. Section 1 : la dyarchie exécutive. C'est-à-dire un exécutif à deux têtes en insistant sur le fait que ces deux têtes de l'exécutif ont des compétences différentes parce que ayant des fonctions différentes d'un point de vue constitutionnel. Ce qui n'empêche pas l'interaction dans l'exercice de la fonction plus large exécutive. Ils ont bien une identité propre et des compétences spécifiques qui demeurent quelque soit la contingence politique. En revanche le président est effectivement allé au delà de ce périmètre constitutionnel du fait de l'existence du phénomène majoritaire ce qui ne remet pas pour autant en cause sa fonction strictement constitutionnelle qui elle est plus réduite tout en étant originale. Sous section 1 : Le président de la république. Il est devenu l'institution emblématique de la 5ème république. C'est l'institution sur laquelle De Gaulle s'est penché. § 1 : une conception rénovée de l'institution présidentielle. Cette conception s'inscrit d'abord dans un contexte de réhabilitation généralisée de l'exécutif. Le président n'est pas le seul concerné. L'article 5 en est une bonne illustration. La réhabilitation de l'exécutif. On souhaite remplacer l'exécutif faible par un exécutif fort. Déjà on le constate dans la présentation de la constitution elle-même c'est-à-dire que quand on regarde l'ordre des subdivisions dans la constitution, on voit une priorité significative. Après le titre 1er consacré à la souveraineté, le 2nd est consacré au président de la république, le 3ème est consacré au gouvernement et c'est seulement au 4ème que l'on aborde le Parlement. En plus on utilise le terme de gouvernement c'est-à-dire que l'expression « pouvoir exécutif « disparait. On veut enlever la traditionnelle dépendance de l'exécutif par rapport au législatif. Cette réhabilitation passe d'abord par le président à qui on souhaite donner une position éminente (pas nécessairement dominante sur tous les plans) dans certains cas lorsque l'existence de l'Etat est en jeu. L'article 5 de la constitution. C'est le 1er article des articles consacrés au chef de l'Etat. Il est original parce que le constituant a éprouvé le besoin de définir de manière générique la fonction présidentielle. Ce n'est qu'ensuite que l'on peut trouver les dispositions concrètes qui vont concerner son statut et ses attributions. On veut donner une place à part au président et on souhaite s'appuyer sur cette définition de la fonction pour interpréter d'autres dispositions constitutionnelles qui seraient ambigües. Mais on n'est pas sur que cet article soit lui-même ambigu. « Le président de la république veille au respect de la constitution. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. « 3 fonctions en découlent : - gardien Arbitre Garant Préliminaire : la philosophie de l'article 5. N'oublions pas la volonté de restauration de l'Etat décrite dans le discours de Bayeux de 1946. L'intérêt supérieur de la nation doit être préservé, même, si besoin, à l'égard d'institutions comme le Parlement qui est le lieu par excellence des intérêts des groupes politiques de pression. L'intérêt de l'Etat est supérieur par essence et permanent donc il est au dessus des partis et groupes de pression. Ceux-ci ne sauraient le confisquer et le déformer pour des intérêts légitimes mais particuliers. Certains auteurs en arrivent à penser qu'il existerait une sorte de double séparation des pouvoirs : la traditionnelle mais également une séparation entre ce que les auteurs appellent le pouvoir d'Etat que doit incarner le président de la république et le pouvoir partisan qui serait représenté par le parlement. Ce pouvoir d'Etat doit être indépendant des partis parce qu'il doit manifester l'unité et la prééminence de la nation. Donc au pouvoir d'Etat correspondrait l'article 5 de la constitution alors qu'au pouvoir partisan correspondrait l'article 4. Ces intérêts des partis sont particuliers et légitimes mais pas au point de mettre en cause l'Etat et la nation qui se situent à un autre niveau. C'est ce niveau qu'il faut garantir. C'est pour cela que le président disposera de pouvoirs propres c'est-à-dire non contresignés car dans certains cas le pouvoir d'Etat doit pouvoir réagir sans être bridé par les partis politiques. D'une certaine manière il existe une quasi hiérarchie c'est-à-dire lorsque l'intérêt supérieur de l'Etat, son existence est en danger, il faut tout faire pour le protéger quitte à mettre de côté le Parlement et les partis le temps de rétablir la situation normale (article 16 sur le plein pouvoir). Le président gardien. Il veille au respect de la constitution. Mais il n'est pas le seul gardien de la constitution. Il a certes des compétences qui peuvent se rattacher à cette fonction de gardien. L'article 5 vient irriguer toutes les dispositions concernant le président de la république. Ces compétences peuvent toujours être justifiées par l'article 5. En revanche savoir si cet article 5 fait naitre d'autres compétences, notamment implicites est une autre question. Le chef de l'Etat intervient de manière prépondérante dans la procédure de révision constitutionnelle. Il a également des compétences particulières de nomination à l'égard du conseil constitutionnel. L'ancien président de la république devient membre de droit du conseil constitutionnel. Il a également une vocation particulière à intervenir dans le domaine des institutions. Entre cette fonction solennelle de gardien des institutions et les compétences reconnues pour l'exercer effectivement il y a un décalage. Il n'est pas le seul gardien des institutions et les compétences ne sont pas forcement à la hauteur de la fonction. Le président arbitre. Là se situe le plus gros problème d'interprétation de l'article 5. Ce rôle d'arbitrage n'est pas un rôle universel c'est-à-dire qu'il n'est pas de nature à justifier toutes les interventions du président de la république. L'arbitrage est seulement un moyen au service de 2 finalités : Assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Assurer la continuité de l'Etat. Par approche sémantique, arbitrage a 3 sens : L'arbitre doit respecter les règles, surveiller le jeu mais ne doit pas participer au jeu. Un sens juridictionnel avec le juge et l'autorité de la chose jugée. Sens plus large développé par Pompidou : celui qui possède tous les pouvoirs et qui décide. Le terrain de l'histoire constitutionnelle : on peut se reporter à des auteurs du 18ème siècle à l'image de Benjamin Constant. Dans le contexte des chartes, on s'est posé la question de la place du chef de l'Etat. Il en est ressorti l'idée d'un monarque régulateur appelé « le pouvoir neutre « c'est-à-dire une autorité qui avait de réels pouvoirs de décision mais pas n'importe lesquels pour réguler le fonctionnement des institutions si jamais il était bloqué. Un pouvoir situé au dessus du gouvernement et du Parlement. Sous la 3ème et la 4ème république, l'habitude avait été prise de dire de ce président qu'il n'était qu'un arbitre mais avec l'idée qu'arbitre était synonyme de médiateur et de conciliateur. Il ne prenait pas la décision mais faisait en sorte qu'elle soit prise. On pense qu'on a choisi ce terme sciemment pour alimenter une ambiguïté. Première version de l'article 5 : « le président de la république assisté du gouvernement définit l'orientation générale de la politique intérieure et extérieure du pays. « Cette formule a été jugée trop brutale, elle allait contre les conceptions issues de la tradition républicaine. On a trouvé une solution de compromis qui était la notion d'arbitrage. Chacun y a trouvé le sens qu'il voulait. Par ailleurs sous la 5ème république il existe un autre pouvoir d'arbitrage qui est celui du 1er ministre et qui consiste à trancher entre les ministres pour fixer la décision gouvernementale. A partir de là on doit en conclure qu'il y a des éléments communs : Cela signifie bien que l'arbitrage est un pouvoir décisionnel qu'il conviendrait donc a priori d'exercer en toute impartialité. Ceci dans le cadre d'un conflit, d'un dysfonctionnement des institutions générateur de blocage. Ce qui colle tout à fait avec les deux missions prévues à cet article 5. C'est un mandat essentiel dans certaines hypothèses mais il reste tout de même limité. Quelles sont donc les compétences du chef de l'Etat qui peuvent concrétiser cette fonction d'arbitrage ? Article 12 : le droit de dissolution de l'assemblée nationale qui est conçu comme un moyen de débloquer un conflit qui oppose le gouvernement à l'assemblée nationale. Article 8 alinéa 1 : il est relatif au choix du 1er ministre. Ces deux compétences sont justement exercées sans contreseing (propres) or un arbitre doit être indépendant (donc seul d'où l'absence de contreseing). Le président garant. Ici l'ordre externe est en jeu. Il s'agit de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités. C'est toujours l'intérêt supérieur de l'Etat mais de cette fonction de garant on va déduire une vocation particulière du chef de l'Etat à agir dans le domaine des relations internationales. L'unité de la nation est essentielle à l'international. Le président aura des compétences non négligeables mais ces compétences ne seront pas pour autant exclusives, notamment que le 1er ministre et le gouvernement ne sont pas exclus de la politique de défense. L'article 16 illustre bien aussi cette fonction de garant sauf que celle-ci est exclusive. Au-delà des débats d'interprétation de l'article 5, on remarque tout de même une conception originale de l'institution présidentielle qui justifie pleinement l'existence d'un bicéphalisme exécutif. Les compétences et fonctions du chef de l'Etat ne sont pas universelles, cela reste des compétences de nature ponctuelle intervenant dans certaines hypothèses même si dans ces hypothèses il s'agira d'une intervention éminente. Il existe bien un noyau dur de la fonction présidentielle que seul peut exercer le chef de l'Etat et ce noyau dur était censé représenter en 1958 le respect du droit, la stabilité, la continuité face aux coalitions politiques qui elles changent. De facto, le chef de l'Etat va aller au-delà de cette stricte fonction présidentielle jusqu'à apparaitre comme étant dominant et envahissant au point que certains analystes évoquent le présidentialisme. Or ce présidentialisme n'est pas dû au texte de la constitution mais avant tout dû à la conjoncture politique qui a été créée par certaines réformes électorales. C'est pour cela que l'on peut évoquer l'ambivalence du président de la république qui est à la fois chef d'Etat et chef de majorité. L'intérêt des cohabitations est de rappeler la fonction stricte du président. § 2 : le statut. On va voir la question du mandat et de la responsabilité du président. Mais avant on va s'intéresser à son élection au suffrage universel direct. On va ici se poser la question du pourquoi de cette réforme de 1962 et de ses conséquences. La réforme décisive de 1962. L'objectif du constituant était que l'on ait un président au dessus des partis parce qu'il s'agissait d'être indépendant pour mieux garantir l'intérêt supérieur de la nation et de l'Etat. Dès 1958 on avait élargi le collège électoral. La réforme du suffrage universel direct en 1962 a prolongé et amplifié l'intention initiale. Pour De Gaulle il fallait que le président reçoive directement du peuple c'est-à-dire sans intermédiaire des partis politiques sa mission. On est toujours dans l'idée du chef d'Etat au dessus des partis. Les raisons de la réforme. En 1958 c'était prématuré parce que déjà le texte de 1958 remettait en cause la tradition républicaine sur un certain nombre de points. Et puis évoquer le suffrage universel direct pour la présidentielle faisait penser à un précédent historique (1849) or c'était gênant dans ce contexte où certains accusaient De Gaulle d'avoir provoqué le coup de force du 13 mai. De plus en 1958, De Gaulle n'avait pas besoin de légitimité supplémentaire et avec sa légitimité propre il pouvait faire contrepoids au Parlement. Ne risquait-on pas non plus de mêler le président à la lutte des partis en le soumettant à une échéance électorale à laquelle les partis participeront nécessairement. Mais par la suite, De Gaulle s'est rendu compte de la nécessité de donner à ses successeurs un levier suffisant pour faire contrepoids notamment à l'Assemblée Nationale. Il fallait « renforcer l'équation personnelle des futurs présidents «. Dès sa prise de fonction, il avait inauguré un style de présidence très active qui tranchait avec les républiques précédentes. Cet activisme présidentiel était accepté globalement au début parce qu'il s'agissait de régler la question algérienne. Mais aux yeux de ces partis politiques c'était exceptionnel du fait des circonstances exceptionnelles, mais pour De Gaulle c'était la manière normale de présider. Il fallait donc que ses successeurs soient en mesure de préserver cette façon d'exercer, le seul moyen était donc de briser le monopole parlementaire de l'investiture populaire. Le 22 aout a eu lieu l'attentat du Petit Clamart. Il a lancé le mouvement avec son allocution du 20 septembre 1962 dans laquelle il annonce cette volonté de mettre en place le suffrage universel direct, la majorité des partis politiques est contre, et il choisira l'article 11 au lieu du 89 pour réviser la constitution. Comme cela il n'a pas besoin de l'accord du Parlement. D'où la crise qui va se traduire par le renversement du gouvernement Pompidou le 5 octobre, De Gaulle dissout l'assemblée nationale 4 jours plus tard. Le référendum a remporté une nette majorité de Oui et la majorité aux élections législatives est gaullienne. Il y a surtout la critique contre la réforme elle-même. On en arrive à avoir 2 sources de légitimité démocratique directe. La critique est qu'on pourrait avoir un chef d'Etat qui s'appuie au besoin sur le pays contre les députés. Les conséquences. A partir du moment où le chef de l'Etat est élu directement par la nation, le président possède dorénavant la qualité de représentant de la nation au même titre que les députés. Donc étant représentant il participe en tant que tel à l'exercice de la souveraineté. A la limite on pourrait dire qu'il serait dans une situation plus forte parce que l'élection présidentielle se fait dans une seule circonscription qui est la France. Donc il apparait comme étant le dépositaire unique de la souveraineté nationale. Les députés par comparaison proviennent de 577 élections « locales «. Donc il est au moins égal à l'assemblée nationale. Le président est le seul organe désigné par la majorité absolue des français. Le 1er ministre n'est pas élu, le président de l'assemblée nationale est un élu d'élus. Cela suffit-il à marquer « le fait majoritaire « ? Cela ne suffit pas parce que si le président élu a rassemblé sous sa bannière une majorité présidentielle, tout l'intérêt est que cette majorité présidentielle puisse s'articuler avec une majorité parlementaire. Là encore, 1962 a été le moment fondateur puisque De Gaulle a gagné le référendum du 28 octobre et ensuite les législatives consécutives à l'élection ont eu lieu. A ces législatives on a vu s'opposer deux blocs sur une logique bipolaire : les « pour « et les « antis « De Gaulle. Les élections législatives se sont donc jouées sur le soutien que l'on accorde ou que l'on refuse au chef de l'Etat. Les députés élus en 1962 ont été élus sur la base de leur soutien accordé à De Gaulle donc ils vont reconnaitre en De Gaulle leur chef de majorité qui n'est que l'addition des deux majorités présidentielle et parlementaire. C'est pour cela que l'élection présidentielle va structurer tout le système partisan en France et va structurer la vie politique française qui va alors se bipolariser. On voit naitre une opposition et une majorité qui se maintiennent en fonction du soutien ou non au président de la république. C'est pour cela que le 2nd tour de la présidentielle oblige la présence de 2 et seulement 2 candidats. L'autre disposition électorale importante est que pour être présent au 2nd tour des législatives il faut avoir au moins 12,5 % des inscrits. Ils ont donc intérêt à faire des alliances durables. Donc logiquement la position au 2nd tour des législatives n'est pas dénuée de rapport avec le positionnement du 2nd tour des présidentielles. Donc paradoxalement l'élection qui se voulait au-delà des partis pour ne pas être identifié à l'élection d'un candidat d'un parti en est venue à structurer le système partisan si bien que pour être élu président en France il vaut mieux être le candidat de l'un des deux grands blocs politiques. Il y aura donc un impact direct sur le fonctionnement des institutions c'est-à-dire que derrière les relations président/ gouvernement/ Assemblée Nationale se profilent les relations chef de majorité/ membre de la majorité. C'est cela qui autorise de facto le chef de l'Etat à déborder de son strict rôle de chef de l'Etat. C'est pour cela qu'en cas de fait majoritaire il dirige l'action politique. Parce qu'il n'est pas élu pour ne rien faire. Son programme sera à la base du travail gouvernemental et du travail parlementaire. Cela veut dire que le gouvernement et le Parlement continuent d'exercer leur pouvoir mais dans le sens souhaité par le président de la république parce qu'ils appartiennent à la même majorité d'où l'aspect présidentialiste. Cet aspect disparait avec la cohabitation, le président n'est alors quez chef d'Etat. Le mandat. La durée. Depuis le référendum constituant du 24 septembre 2000, le mandat qui était initialement de 7 ans (septennat) a été réduit à 5 ans et a été aligné sur la durée du mandat législatif. Ce référendum a été approuvé par une incroyablement faible majorité des exprimés (environ 70% d'abstention avec qui plus est 5% de blanc et de nul). On a pu dire que c'était mieux sur le plan démocratique de réduire ce mandat (7 ans étaient trop longs). Le septennat pouvait se concevoir pour un président passif mais pas pour les présidents actifs. De plus le quinquennat permettrait d'éviter la cohabitation. Ce quinquennat ne colle pas vraiment avec la conception d'origine du président de la république qui doit exercer une mission de continuité de l'Etat. Donc une plus longue durée permet au chef de l'Etat de s'élever au dessus des stricts enjeux de partis, de prendre un certain recul vis-à-vis de son camp parce qu'il s'agit d'incarner la continuité de l'Etat. Sinon on transforme le chef d'Etat en chef permanent de la majorité et du coup en faisant cela on risque d'oublier sa raison d'être constitutionnelle exprimée par l'article 5. Une réforme en vue d'inverser le calendrier électoral normal pour que les présidentielles se déroulent avant les législatives et les législatives pourraient apparaitre comme un 3ème tour des présidentielles. Or une majorité élue dans la foulée de l'élection du président est particulièrement attachée au chef de l'Etat parce qu'elle est renouvelable en même temps que lui. La concentration des pouvoirs est donc renforcée parce qu'il y a un lien plus direct encore entre majorité et président d'où aggravation du présidentialisme. A moins que les français ne décident de voter au même moment pour un président de la république différent de la couleur politique parlementaire. En 1997 le total des voix de droite au 2nd tour des législatives était de 51,64% ce qui au 2ème tour des présidentielles aurait assuré l'élection d'un président de droite avec à cette époque un Parlement à gauche. La révision du 23 juillet 2008 a modifié l'article 6 en ajoutant dorénavant que « nul ne peut exercer plus de 2 mandats consécutifs «. L'interruption du mandat. Les causes. Le mandat présidentiel peut être interrompu par la vacance ou par l'empêchement. La vacance peut être causée par le décès (exemple : Pompidou en 1973), la démission (exemple : De Gaulle en 1969), la destitution. Si on suit la lettre du texte dans l'hypothèse de vacance, le conseil constitutionnel n'a pas à intervenir mais il est tout de même intervenu pour constater officiellement la vacance du poste ce qui entraine l'intérim et la mise en oeuvre des nouvelles élections. Le 2ème cas est l'empêchement : c'est un événement qui empêche le président d'exercer ses fonctions provisoirement soit définitivement. Cet empêchement provisoire comme définitif doit être constaté par le conseil constitutionnel. Mais le conseil ne peut pas constater de lui-même et doit être saisi par le gouvernement. Alors il doit statuer à la majorité absolue de ses membres. Il s'agit de voir si le président est en mesure d'exercer ses compétences. Ce n'est que s'il y a empêchement définitif et donc vacance qu'on aura une élection présidentielle anticipée. Elle doit avoir lieu 20 jours au moins et 35 jours au plus après l'ouverture de la vacance ou la définition du caractère définitif de l'empêchement. On peut avoir une première déclaration d'empêchement provisoire et une seconde d'empêchement définitif. Jusqu'à maintenant le conseil constitutionnel n'a jamais constaté d'empêchement même provisoire et cela même quand des circonstances auraient pu laisser penser à ces circonstances d'empêchement provisoire y compris quand Pompidou était en phase terminale de maladie. C'est compliqué parce que c'est le gouvernement qui doit saisir le conseil or c'est délicat si le gouvernement appartient au même bord politique que le président surtout si le 1er ministre était un présidentiable. C'est encore plus compliqué en cas de cohabitation. La conséquence : l'intérim. Article 7 : « l'intérim de la présidence de la république est assuré par le président du Sénat et si le président du Sénat meurt ce sera le gouvernement dans sa collégialité. « Le président intérimaire est vraiment un président de la république ayant la plénitude de la fonction car il y a toujours la nécessité de garantir la continuité de l'Etat. L'intérêt supérieur de l'Etat doit toujours être sauvegardé. Le président intérimaire pourrait par exemple utiliser l'article 16. Il exerce tous les pouvoirs sauf certains pouvoirs parce que l'intérim n'est destiné qu'à permettre une gestion provisoire de l'Etat. La décision sur les grands choix ou la solution des grands problèmes est reportée à plus tard donc le président intérimaire ne peut pas utiliser l'article 11 (référendum) et ne peut pas dissoudre l'Assemblée Nationale. Dans le prolongement il n'est pas question de mettre en jeu la responsabilité politique du gouvernement durant l'intérim. On ne peut pas réviser la constitution durant cette période. Il faut remarquer que la non utilisation de la révision et de la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement ne concernent que la vacance ou la période qui s'écoule entre la déclaration du caractère définitif de l'empêchement et l'élection du successeur. Cela ne concerne pas l'empêchement provisoire. On a 2 cas d'intérim avec la mort de Pompidou en 1974 et de la démission de De Gaulle en 1969. Il s'agit d'Alain Poher. En 1969, Poher avait fait campagne pour le non au référendum de 1969 qui a conduit De Gaulle à démissionner et ce même s'est présenté aux présidentielles durant l'intérim et se présente contre Pompidou. L'ambiance était tendue entre le président intérimaire et le gouvernement gaulliste dirigé par le 1er ministre gaulliste Maurice Couve de Murville. Il ne faut pas confondre l'intérim et la suppléance qui est la procédure prévue à l'article 21 de la constitution et qui permet au 1er ministre de suppléer le président de la république dans la présidence du conseil des ministres et des conseils et comités de défense nationale. Le texte dit bien qu'il s'agit de suppléer à titre exceptionnel et en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé. Elle est utilisée pour de très courtes absences du chef de l'Etat. La question de la responsabilité présidentielle. Il faut présenter la situation qui précédait la révision constitutionnelle du 23 février 2007 puisque cette révision est venue modifier sensiblement les règles en réécrivant les articles 67 et 68 sans pour autant enlever toutes les ambiguïtés et en sachant qu'il faut toujours distinguer la question de la responsabilité pénale et de la responsabilité politique. La version initiale des articles 67 et 68. L'irresponsabilité politique. C'est-à-dire qu'il n'existe aucune procédure constitutionnelle susceptible de contraindre le chef de l'Etat à démissionner pour des motifs politiques. Cette irresponsabilité du chef de l'Etat vient de l'inviolabilité traditionnelle des monarques et ensuite de l'impuissance des présidents des 3ème et 4ème républiques. Le chef d'Etat incarne la pérennité, la permanence contrairement à l'autre pôle de l'exécutif. On retrouvait cela dans l'article 68 selon lequel le président de la république n'était responsable qu'en cas de Haute Trahison. C'est aussi en vertu de cette irresponsabilité que l'on a le contreseing des actes du chef de l'Etat. Sous la 5ème république on a un certain nombre de compétences propres et on a un particularisme politique : le chef s'est transformé en chef de la majorité. Ces deux particularismes sont-ils conciliables avec le maintien de l'irresponsabilité politique. C'est pour cela qu'à l'occasion on en est venu à rechercher de facto une forme de responsabilité politique. Ainsi pour certains, le président de la république serait responsable devant l'Assemblée Nationale mais indirectement par gouvernement interposé. Cela ne fonctionne que dans le cas du fait majoritaire. Si le gouvernement est renversé on peut interpréter la censure comme un désaveu de la politique du chef de l'Etat qui devrait dans cette hypothèse dissoudre l'Assemblée Nationale ce qui revient à poser la question de confiance directement au peuple. La pratique suivie pendant la cohabitation confirmerait une responsabilité politique indirecte du chef de l'Etat puisqu'alors le chef de l'Etat se retrouve sans majorité parlementaire et ne peut plus diriger à titre principal l'action politique et se contente de sa stricte fonction de chef d'Etat. Il n'y a en effet dans ce cas pas d'obligation de démission, sa fonction de chef d'Etat n'étant pas en cause mais seulement sa fonction de chef de majorité. Les autres hypothèses sont assez simples. Ce serait le cas d'élections présidentielles perdues. On a aussi la pratique gaullienne qui transformait le référendum en plébiscite. La responsabilité pénale. A l'époque c'était d'abord la responsabilité pour Haute Trahison. Le problème c'est que cette Haute Trahison n'était pas définie contrairement aux grands principes du droit pénal. C'est la Haute Cour de Justice qui devait qualifier les faits reprochés au président de la république. C'était avant tout la violation grave de ses obligations constitutionnelles. La procédure confirmait cette couleur pénale et politique car la juridiction compétente était alors la Haute Cour de Justice or cette cour était composée exclusivement de parlementaires élus en nombre égal par l'assemblée nationale et par le Sénat et le président de cette cour était élu parmi les membres de la Haute Cour. C'étaient les deux chambres qui mettaient en accusation le chef de l'Etat en statuant par un vote identique au scrutin publique et à la majorité absolue de membres les composant. Après cette mise en accusation on avait une instruction qui devait être menée par une commission de 5 magistrats de la cour de cassation et c'est elle qui avait le pouvoir de transmettre ce dossier à la Haute Cour de Justice. La peine n'était pas expressément prévue par la constitution. Après la réforme, la peine était tout simplement la destitution du chef de l'Etat et le jugement de la Haute Cour de Justice n'était susceptible d'aucun recours. Il reste la question de la responsabilité pour infraction de droit commun. L'article 68 n'évoquait la responsabilité que pour Haute Trahison et dans le 2nd alinéa on évoquait la procédure. On en conclut à partir de là que ce soit avant ou pendant le mandat que ou bien on appliquait un régime de droit commun (pas d'immunité) mais alors curieusement le chef de l'Etat aurait été dans une situation moins protectrice que celle d'un parlementaire (gênant compte tenu de sa fonction). Une telle position aurait été contraire à la tradition républicaine, à ce qui se pratique dans toutes les démocraties occidentales, et à la séparation des pouvoirs. A travers l'individu titulaire de fonctions c'est la fonction elle-même qui risquait d'être atteinte et il apparaissait légitime de prévoir pour le chef de l'Etat une immunité pendant l'exercice du mandat. Le mandat achevé, le président redevient un simple citoyen et donc pourra faire l'objet de poursuites pénales. Certains ont interprété le texte en estimant que l'immunité ne devrait être liée qu'aux seuls actes accomplis dans l'exercice des fonctions et pour le reste on devrait appliquer le droit commun mais ce n'est pas satisfaisant en pratique. Que fait-on de la séparation des pouvoirs si la décision de n'importe quel juge pouvait anéantir une protection voulue comme rigoureuse du mandat. Surtout la difficulté est de tracer la frontière entre les actes relevant de la fonction présidentielle et les autres actes. Le président ne peut donc pas être un citoyen comme les autres. Le conseil constitutionnel dans la décision du 22 janvier 1999 rendue à propos de la conformité du traité instituant la Cour Pénale Internationale a rappelé que pour les actes commis dans l'exercice des fonctions il y a irresponsabilité sauf cas de Haute Trahison. Pour les autres actes, en dehors de l'exercice des fonctions, pendant comme avant l'entrée en fonction, le conseil estime que la responsabilité pénale n'est alors possible que devant la Haute Cour de Justice. Il a interprété le 2ème alinéa de l'article 68 comme étant indépendant du 1er alinéa. Cette décision a été très critiquée. Le conseil constitutionnel a produit un communiqué dans lequel il rappelle que l'immunité pénale n'était pas une impunité pénale et qu'en fait le conseil en 1999 a reconnu l'existence d'un privilège de juridiction. Pendant le mandat il y avait possibilité de poursuivre le chef de l'Etat mais devant la Haute Cour de Justice. La Cour de Cassation dans un arrêt du 10 octobre 2001 va confirmer en partie la position du conseil constitutionnel. Elle confirme que le président de la république pendant l'exercice de son mandat ne peut être entendu comme témoin assisté, ne peut être mis en examen, ne peut être renvoyé devant le juge pénal de droit commun. En revanche, elle ne suit pas le conseil constitutionnel, elle estime que la Haute Cour (la haute cour de justice a été supprimée) n'est compétente que pour la Haute Trahison et non pas pour d'autres actes. La poursuite pour les autres actes ne doit être exercée que devant le juge pénal ordinaire mais après le mandat. Du coup la prescription de l'action publique est suspendue. La révision constitutionnelle du 23 février 2007. L'article 67 réaffirme l'irresponsabilité présidentielle sachant que cette irresponsabilité ne recule que devant la Cour Pénale Internationale ou que devant la Haute Cour. Pour protéger cette fonction il interdit que l'on puisse s'en prendre au chef de l'Etat aussi longtemps qu'il est en fonction et cela quelle que soit la procédure (pénale, civile, administrative). Il ne peut plus faire l'objet d'une poursuite. C'est la confirmation de la jurisprudence. Mais immunité ne signifie pas impunité. Dès l'instant où il quitte les fonctions, le chef de l'Etat perd cette protection qui ne concerne pas sa personne mais sa fonction. Il est traité comme citoyen ordinaire 1 mois après la cessation de ses fonctions. La loi constitutionnelle a prévu la suspension des délais de prescription. Le nouvel article 68 met fin à la haute trahison c'est-à-dire que désormais tout président pourra être destitué s'il est constaté « un manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec l'exercice de son mandat. « Il s'agit de protéger le mandat et donc on le fait contre tout ce qui en empêche son exercice normal. On ne peut pas prévoir à l'avance toutes les hypothèses qui pourraient le concrétiser. On peut aussi bien imaginer une infraction de droit commun qu'il serait soupçonné d'avoir commise ou couverte, une violation de la constitution et des devoirs de sa charge, la révélation d'un comportement antérieur qui aurait particulièrement déshonorant... Si c'est une affaire pénale il pourrait répondre de ses actes devant les institutions de droit commun mais après destitution. On doit donc se demander si le manquement est compatible avec l'exercice des fonctions d'où un besoin d'appréciation. Le parlement est lui-même réuni en Haute Cour qui se prononce sur cette destitution dans le mois qui suit sa saisine. Mais avant il faut que la procédure ait été lancée, adoptée par l'une des deux assemblées puis poursuivie par l'autre assemblée qui se prononce dans les 15 jours à compter de la transmission de la proposition adoptée par l'autre assemblée. Dans tous les cas on va demander une majorité des 2/3 des membres et seuls sont recensés les votes hostiles au chef de l'Etat. La critique émise à l'encontre de cette proposition est que l'on aurait mis en place une vraie responsabilité politique et que donc rien n'empêcherait les parlementaires d'en abuser surtout si l'on se situe en période de cohabitation. Cette critique est peu convaincante car rien n'empêche le destitué de se représenter et dans le cas d'une réélection il pourrait dissoudre l'assemblée hostile. Ce système n'est pas encore mis en oeuvre car on attend la finalisation de la loi organique nécessaire à son application. § 3 : les pouvoirs. Préliminaire : l'article 19 de la constitution. Cet article va opérer la distinction entre les pouvoirs propres (non contresignés) et les pouvoirs contresignés. Les pouvoirs propres du chef de l'Etat correspondent à des compétences d'attribution alors que les pouvoirs contresignés correspondent à des compétences de droit commun. Cette originalité par rapport au régime parlementaire classique est nécessaire car on a l'article 5 de la constitution qui justifie l'intervention d'une autorité indépendante des autres pouvoirs publics constitutionnels (pour être gardien, arbitre, garant). Normalement les pouvoirs contresignés correspondent à des pouvoirs nominaux or sous la Vème république il y a le fait majoritaire qui fait que le chef de l'Etat appartient à la même majorité que celle du parlement et donc il en est le chef. Même les pouvoirs contresignés correspondent à des pouvoirs réels. Le gouvernement et la majorité parlementaire utilisent leurs attributions dans le sens voulu par le chef de l'Etat. Dans ce contexte, le contreseing ne signifie plus le transfert de pouvoir mais l'association au pouvoir. Quand le 1er ministre et le ministre contresignent ils s'associent à la décision du président (dans le cas d'une concordance). Les pouvoirs propres. A l'égard du gouvernement. Cela concerne essentiellement la nomination et la cessation des fonctions du 1er ministre que l'on trouve au 1er alinéa de l'article 8. La nomination du 1er ministre. Le 1er ministre ne doit procéder que de la volonté du président de la république et non de la volonté de l'assemblée nationale. Sa nomination est juridiquement valable et cela indépendamment d'une manifestation de volonté parlementaire. Le décret présidentiel suffit. D'un point de vue juridique c'est une prérogative discrétionnaire qui ne réclame pas de conditions de fond ni de forme, la signature d'un décret simple suffit. L'article 8 n'impose aucun délai, on met également fin à un formalisme qui existait précédemment c'est-à-dire que l'ancien chef de gouvernement devait contresigner la nomination de son successeur. Lorsqu'il y a eu la 1ère cohabitation, Mitterrand a rappelé qu'on ne posait pas de conditions au chef de l'Etat, qu'il nommait qui il voulait. Cela étant, s'il a une compétence discrétionnaire, il a tout intérêt à tenir compte de la volonté populaire et donc à tenir compte de l'existence d'une majorité parlementaire. Il ne peut donc nommer qu'un 1er ministre issu de la majorité parlementaire. Ou alors il va nommer quelqu'un qui n'est pas issu de la majorité mais qui va bénéficier de l'accord de la majorité parlementaire. Au mieux le chef de l'Etat aurait ainsi le choix de la personne, qu'il fait sans difficulté lorsqu'on a la conjonction des majorités (fait majoritaire). Tout dépend en fait des circonstances politiques parce que même avec une conjonction de majorités, le chef n'est parfois pas aussi libre de choisir qui il souhaite. Exemple : en 1974, VGE est issu de la minorité politique de l'époque (UDF) il avait donc intérêt à nommer un 1er ministre gaulliste et il ne pouvait nommer que le leader gaulliste qui avait appelé à voter pour lui en 1974, Jacques Chirac. En 1988, Mitterrand a été élu par une alliance avec le centre et donc il a du nommer le 1er ministre socialiste qui avait permis cela, Michel Rocard. Mais il a aussi pu imposer des ministres comme Raymond Barre. En revanche en cas de cohabitation, le président doit nommer un chef du gouvernement issu de la majorité et même s'il peut juridiquement nommer qui il veut, politiquement il est contraint. Cessation de fonction du 1er ministre. Le président met fin aux fonctions du 1er ministre sur démission du 1er ministre, donc du gouvernement. Cela veut dire que conformément à ce qui avait été déclaré solennellement par De Gaulle en 1958 devant le comité consultatif constitutionnel, le président ne peut pas révoquer le 1er ministre. Il faut impérativement une démission du 1er ministre soit spontanée, soit imposée (provoquée par le vote d'une motion de censure ou provoqué par le refus d'approbation d'une déclaration de politique générale ou d'un programme). On ajoute également une coutume constitutionnelle (non inscrite) à savoir qu'après chaque grande échéance électorale (présidentielle et législative), le 1er ministre en place démissionne quitte à être renommé ensuite. Cependant De Gaulle a toujours considéré que par delà la lettre de l'article 8, l'esprit de la constitution voulait que le chef de l'Etat puisse mettre fin aux fonctions du 1er ministre soit « parce que se trouve accomplie la tâche qu'il lui avait réservée, soit parce qu'il ne la couvrait plus «. Il aurait donc cette faculté de changer de 1er ministre. Cette conception gaullienne a été adoptée par tous ses successeurs. Cette conception a également été acceptée par les 1ers ministres car ils ont toujours regardé le président de la république comme étant le chef de la majorité, comme étant le seul investi de la légitimité populaire. C'est pour cela que l'on pense que le président peut révoquer le 1er ministre, en fait il lui demande de démissionner, mais comme il est chef de majorité on voit mal le 1er ministre refuser. On a même pu dire qu'il a pu exister la pratique de la lettre de démission en blanc c'est-à-dire que le jour où le président nomme un 1er ministre, il lui demanderait en même temps une lettre de démission à laquelle il s'agirait d'ajouter la date a posteriori. « Le 1er ministre est celui qui a le bail locatif le plus précaire de Paris « Michel Rocard Cette pratique de la démission/ révocation n'a pas été si fréquente sous la 5ème république. Certains ont été virés par le président comme Chaban-Delmas ou Rocard ou encore Cresson. Mais sinon beaucoup ont démissionné après des élections législatives ou présidentielles. Un seul 1er ministre a été renversé, c'est Pompidou en 1962. Il y a eu un cas de démission, c'est Chirac en 1976. En cas de cohabitation il ne reste que le texte, le 1er ministre est donc alors indéboulonnable. On a pu dire pour cela de la 5ème république qu'elle était tantôt un régime parlementaire dualiste, tantôt moniste. Mais à condition de ne pas s'en tenir au texte qui indique un régime moniste. A la limite la notion de président de la république arbitre aurait pu justifier, concevoir un pouvoir de révocation du 1er ministre qui aurait le correspondant de la dissolution de l'assemblée nationale. Cela n'a pas été accepté lors de la rédaction de la constitution. Même lorsque la démission est obligatoire, seul le président de la république met fin aux fonctions par un décret (sans contreseing) et donc le gouvernement reste en fonction en attendant la prise de ce décret. A l'égard du parlement. Le droit de message. L'article 18 dit que le président de la république communique avec les 2 assemblées du parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat. Il s'agit donc d'un mode de communication institutionnel, c'est une prérogative traditionnelle du chef de l'Etat parce que le président du fait de son irresponsabilité politique n'a pas accès aux assemblées parlementaires. C'est même d'ailleurs la seule personne dont la tradition interdit la présence dans l'hémicycle. Le message est adressé au président de chacune des assemblées, lequel procède à la lecture et par courtoisie, les membres du gouvernement et du parlement écoutent le message debout. Ce message ne donne lieu à aucun débat. Ce mécanisme est désuet surtout qu'aujourd'hui le chef de l'Etat s'adresse directement au peuple par médias interposés. Il préfère d'ailleurs s'adresser à la nation plutôt qu'à ses représentants. Par exemple lorsque le Koweït a été envahi par l'Irak, le président Mitterrand a envoyé un message, ou alors souvent au moment des cohabitations. Ce pouvoir n'est pas contresigné (contrairement à la 4ème et à la 3ème république) car le président a la liberté de son propos. La révision du 3 juin 2008 complète l'article 18 avec la possibilité de s'adresser directement aux parlementaires réunis en Congrès. Mais il est précisé que sa déclaration peut donner lieu à un débat qui se déroule en dehors de sa présence. Ce débat ne fait l'objet d'aucun vote. La dissolution de l'assemblée nationale. L'article 12 : la dissolution est une prérogative traditionnelle en régime parlementaire. Mais avec tout de même un aménagement nouveau sous la 5ème république qui est l'absence de contreseing et avec des conditions qui en font une compétence discrétionnaire du chef d'Etat. Conditions de forme : le chef de l'Etat s'il veut dissoudre doit consulter le 1er ministre, le président de l'assemblée nationale, le président du Sénat. Cela veut dire que les avis rendus par les présidents sont simples et ne vont pas lier le chef de l'Etat. Les 3 peuvent dire non, cela ne change rien. Ce décret de dissolution bénéficie d'une totale immunité juridictionnelle aussi bien devant le conseil d'Etat qui est le juge des actes de l'exécutif que devant le conseil constitutionnel. Les élections législatives qui en découlent doivent avoir lieu 20 jours au moins, 40 jours au plus après la dissolution. Cependant aucune dissolution ne peut être prononcée dans l'année qui suit les élections consécutives à une dissolution. Il n'est pas non plus question de dissoudre lors de l'intérim présidentiel (prévu par l'article 7), ni de dissoudre durant la mise en oeuvre de l'article 16. Seule l'assemblée nationale peut être dissoute car elle seule peut renverser le gouvernement. Il n'est pas question d'une autodissolution. L'assemblée nationale se réunit de droit le 2ème jeudi qui suit son élection, ce qui permet donc la mise en place de la nouvelle législature et ainsi cela permet à la nouvelle assemblée d'exercer son pouvoir et notamment celui de renverser le gouvernement comme cela pourrait être le cas si les électeurs qui avaient été appelés à trancher un conflit avaient tranché en faveur du législatif, de la majorité de l'assemblée dissoute. Pourquoi dissoudre ? A priori l'usage classique est de trancher un conflit entre les pouvoirs publics constitutionnels. Mais on peut également l'utiliser à d'autres fins plus ou moins détournées, pour cela on va examiner les 5 dissolutions de la 5ème république : Le 9 octobre 1962 : renversement du gouvernement Pompidou et donc réplique gaullienne dans le cadre de la réforme sur le suffrage universel : usage classique. 2ème cas : le 30 mai 1968 : ce n'est plus tout à fait une dissolution classique car à l'époque il n'y avait pas conflit exécutif/ législatif mais il y avait une crise dans le pays. Le but a été de donner la parole au peuple pour mettre fin à la crise de mai 1968. On a utilisé la dissolution comme substitut au référendum. 22 mai 1981 et 14 mai 1988 : c'est à chaque fois après l'élection et la réélection de Mitterrand où il se retrouvait face à une majorité opposée. Mitterrand a anticipé le conflit exécutif/ législatif. Il a eu la majorité à l'assemblée dans les deux cas. 21 avril 1997 : c'est un échec, en plus en 1997 il n'y avait pas de crise au sein des pouvoirs. Il avait souhaité faire la dissolution à l'anglaise : idée de choisir la meilleure date possible pour organiser les législatives et ainsi escompter la victoire. A l'égard de la nation. Le référendum législatif (rappel). Article 11. Les pouvoirs exceptionnels de l'article 16. Il s'agit de faire du président un dictateur au sens du droit romain. C'était une dictature de salut public. Il est question de la légitime défense de l'Etat. C'est l'hypothèse où l'Etat serait en danger et donc il convient de le sauvegarder et on le fait en prévoyant un régime exceptionnel de pouvoir. De Gaulle était très attaché à cet article parce qu'il avait été traumatisé par les événements de 1940. A l'époque le pouvoir avait révélé sa totale impuissance. Il faut donc prévoir une sorte de constitution de crise en période de crise d'où la concentration des pouvoirs au profit du chef de l'Etat. Conditions de fond : il y en a deux qui sont cumulatives : On ne peut surmonter la crise avec des moyens ordinaires, il faut donc que l'on ait une menace grave et immédiate pesant sur l'un ou plus des 4 éléments suivants : indépendance nationale, institutions de la république, intégrité territoriale, respect des engagements internationaux. Une menace qui serait grave mais que lointaine ou une menace immédiate mais pas grave ne permettent pas l'utilisation de l'article 16. Il faut laisser au président le pouvoir d'apprécier l'adéquation de la riposte aux faits. Cette menace grave et immédiate doit en plus déboucher sur une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Conditions de forme : Le président de la république doit procéder à toute une série de consultations mais il n'est pas tenu de suivre les avis reçus, émis par les autorités consultées. Ainsi il va consulter le 1er ministre, les présidents des assemblées parlementaires et il va consulter le conseil constitutionnel. L'avis du conseil constitutionnel est publié au journal officiel. Cet avis motivé est important car s'il exprimait des réserves voire s'il exprimait un refus, le chef de l'Etat serait dans une situation délicate même s'il peut ne pas en tenir compte car il sera vu comme une sorte d'apprenti dictateur. Le président doit adresser un message à la nation pour l'informer et pour se justifier. Conséquence : On a une sorte de parenthèse dans la constitution, on suspend certains aspects de la constitution c'est-à-dire que l'autorité est accordée selon les besoins exclusivement au chef de l'Etat. Ce qui veut dire que les autres pouvoirs sont subordonnés à cette mission qu'est la mission de sauvegarde de l'Etat. Le texte dit clairement que le chef de l'Etat prend les mesures exigées par les circonstances. Il n'est plus question à partir de là de se soucier de la répartition normale et ordinaire des compétences. Le président se substitue à la fois au gouvernement et au parlement. Les mesures qu'il prend dans ces circonstances sont qualifiées juridiquement de « décisions «. Cela montre qu'on dépasse les règles habituelles de compétences. Ces décisions sont également soumises pour avis au conseil constitutionnel. Mais là il n'y aura pas une publicité pour ces avis. Cela ne signifie pas totalement l'arbitraire, il existe des limites même légères. D'abord ces décisions ne doivent avoir qu'une seule finalité, il s'agit seulement d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens d'accomplir leur mission. C'est pour cela que la doctrine avait déduit qu'on ne saurait procéder à la révision de la constitution durant la période de l'article 16. Cela a été confirmé par le juge constitutionnel dans sa décision du 2 septembre 1992. Mais si on ne peut réviser la constitution, on peut néanmoins suspendre momentanément l'application d'un article de la constitution ou suspendre des lois. Par ailleurs le texte constitutionnel dit bien que le chef de l'Etat doit agir dans les moindres délais ce qui veut dire que l'article 16 ne doit pas être appliqué dans un temps trop long. Il convient de distinguer entre la décision par laquelle le président applique l'article 16 et les décisions qu'il prend dans le cadre des pouvoirs exceptionnels. La décision de mise en oeuvre n'est pas susceptible de recours devant le juge administratif. En revanche les décisions prises dans le cadre de l'article 16 peuvent être contrôlées par le conseil d'Etat à conditions qu'elles interviennent dans le domaine du règlement. Or a priori les décisions les plus risquées au regard des libertés sont les décisions qui interviennent dans le domaine de la loi or elles ne sont pas contrôlées. Le conseil constitutionnel ne peut pas non plus contrôler car il ne peut se prononcer que sur la conformité d'une loi donc d'un texte voté par le parlement or une décision présidentielle qui intervient dans le domaine de la loi n'est pas formellement une loi. Le conseil constitutionnel ne peut donc pas contrôler. Existe-t-il des bornes politiques ? On peut compter sur les citoyens et leur vigilance. On peut surtout envisager l'article 68 de la constitution c'est-à-dire que s'il exagère avec ce pouvoir il pourrait faire l'objet d'une destitution surtout que le parlement durant l'article 16 est réuni de plein droit. En plus l'assemblée nationale ne peut être dissoute durant l'article 16. En 1961 il y a eu une application de l'article 16 à la suite du putsch d'Alger. Or dans son avis rendu le 23 avril 1961 le conseil constitutionnel a estimé que les conditions de fond étaient réunies. A savoir que la menace grave et immédiate existait et il y avait interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Il s'est basé sur le fait qu'un ministre en tournée à Alger a été arrêté par les putschistes. On a critiqué le fait que De Gaulle a maintenu l'article 16 du 23 avril au 29 septembre 1961 or le putsch s'était écroulé très rapidement. Malgré tout De Gaulle qui est seul à apprécier a maintenu l'article jusqu'à cette date pour faire le ménage en Algérie. Le gouvernement doit traduire la volonté exprimée par le chef de l'Etat mais surtout le parlement a vu ses pouvoirs quelque peu diminués, minorés et en fait ce sont des lettres du président de la république et des institutions qui ont précisé à l'époque quelles étaient les pouvoirs du parlement. A l'époque on a distingué entre les périodes de sessions parlementaires normales et les autres sessions. Lors des sessions normales (ordinaires et extraordinaires) le parlement continue d'exercer ses pouvoirs. Mais pour autant qu'il ne s'agisse pas de mesures prises ou à prendre en vertu de l'article 16. Il ne faut pas empiéter sur la zone d'action du président de la république. Cela a été indiqué dans un message du président de la république au parlement du 25 avril 1961. En revanche pour les périodes en dehors des sessions normales, les travaux du parlement ne pouvaient avoir un aboutissement législatif. Ce qu'indiquait la lettre du président du 31 aout 1961 au premier ministre. Donc le gouvernement ne pouvait engager à partir de là sa responsabilité sur le vote d'une loi et donc pour assurer l'équilibre fondamental des pouvoirs, l'assemblée nationale ne peut de son côté censurer le gouvernement. Cela a été précisé par une lettre du président de l'assemblée nationale le 17 septembre 1961. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a amélioré le texte en ajoutant un alinéa à l'article 16 : « après 30 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l'assemblée nationale, le président du Sénat, 60 députés ou sénateurs aux fins d'examiner si les conditions énoncées au 1er alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de 60 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. « A l'égard du conseil constitutionnel. Il existe des relations privilégiées entre le chef de l'Etat et le conseil constitutionnel parce que le président est gardien des institutions. Il a vocation à intervenir sur le même territoire que le conseil constitutionnel. Mais c'est surtout au titre des pouvoirs, il nomme 3 membres du conseil constitutionnel, en outre il va désigner le président du conseil constitutionnel. C'est devant le chef de l'Etat que les membres nommés du conseil prêtent serment. Le chef de l'Etat est également une autorité de saisine du conseil constitutionnel qu'il peut saisir avant la promulgation des lois comme avant l'approbation ou la ratification de traités internationaux. Les pouvoirs contresignés. Ils nécessitent l'assistance du gouvernement, ce sont des pouvoirs conjoints, partagés. Ce pouvoir est intéressant durant la période de cohabitation. En cas de cohabitation c'est le 1er ministre qui a le plus de pouvoir. En rapport avec le gouvernement. Nomination, cessation des fonctions des membres du gouvernement. Article 8 alinéa 2 : cela concerne tous les membres du gouvernement autres que le 1er ministre. « Les membres du gouvernement sont nommés par le président de la république sur proposition du 1er ministre et avec son contreseing. Juridiquement, un membre du gouvernement peut être révoqué, il suffit qu'il y ait un accord entre le président de la république et le 1er ministre. « On aura une mise en oeuvre variée mais la façon de procéder n'est pas identique selon la période de cohabitation ou non. En cas de conjonction, on aura logiquement une très forte influence du président de la république avec la possibilité de voir le chef de l'Etat imposer ses choix au 1er ministre. Il y aurait des nominations qui seraient plutôt présidentielles. Pour les révocations, il n'est pas toujours évident de distinguer de qui venait cette volonté, en plus il n'est pas évident de distinguer souvent dans les faits la révocation de la démission d'un ministre. Cela veut dire que les ministres sont responsables politiquement devant le 1er ministre comme le président de la république mais en sachant que le dernier mot appartient plutôt au président de la république (surtout en période de non cohabitation). En cas de cohabitation en droit strict, le président de la république pourrait bloquer toutes les nominations. Il ne le fait pas car il n'est pas là pour empêcher le gouvernement de gouverner. Il va regarder d'assez près les postes de ministres avec lesquels il va travailler (défense, affaires étrangères, justice). Nomination aux emplois civils et militaires. Article 13 alinéas 2, 3, 4 : la constitution de 1958 a retransféré le pouvoir de nomination au président de la république. L'alinéa 2 dit : « il nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat. « alinéa 3 : on trouve une liste de hautes fonctions auxquelles le président nomme le président en conseil des ministres (ambassadeurs, préfets, conseillers d'Etat). Alinéa 4 : il renvoie à une loi organique qui doit déterminer les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres. Une loi qui doit déterminer les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du président peut être délégué pour être exercé en son nom. C'est l'ordonnance portant loi organique du 28 novembre 1958. Il faut également ne pas oublier l'article 21 de la constitution qui dit que sous réserve des dispositions de l'article 13 le 1er ministre nomme aux emplois civils et militaires. On en conclut que la compétence du 1er ministre dans ce domaine est résiduelle. A titre principal cela appartient au chef de l'Etat mais il y a contreseing du 1er ministre. Dans les faits le pouvoir du chef de l'Etat s'exerce par un décret en conseil des ministres. En plus la loi organique a rajouté une liste d'emplois pourvus par le chef de l'Etat (comme les emplois de procureur général près de la cour de cassation ou de la cour des comptes). Il faut remarquer que les emplois pourvus en conseil des ministres sont des emplois qui relèvent des emplois à la « discrétion du gouvernement « : ce sont des emplois qui se situent à la frontière de l'administration et du politique. En plus cette ordonnance organique reconnait au président de la république le soin de nommer par décret simple (en dehors du conseil des ministres) un certain nombre de hauts fonctionnaires. On peut se poser la question de la conformité de cette ordonnance organique par rapport à l'article 13 de la constitution qui dans sa lettre ne prévoit pas de nominations présidentielles en dehors du conseil des ministres. Surtout cette ordonnance ne laisse au 1er ministre que des pouvoirs de nomination délégués par le président de la république or la constitution imposait une répartition directe entre ces 2 autorités. Logiquement le 1er ministre devrait signer tous les décrets de nomination aux emplois non mentionnés à l'article 13 et dans la loi organique. Le président n'a jamais pris de décret de délégation, cela reste donc un pouvoir présidentiel compte tenu de l'ordonnance organique. Le président était tout naturellement désigné pour contrebalancer les tendances partisanes du gouvernement. En tant que chef de l'Etat il est là pour nommer les hauts fonctionnaires qui travaillent pour l'Etat. Il s'agit de fonctionnaires au service de l'Etat et non au service de tel ou tel gouvernement particulier d'où cette nomination par le chef de l'Etat. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est venue encadrer ce pouvoir de nomination du président de la république. L'article 13 dit qu'une loi organique détermine les emplois ou les fonctions autres que ceux mentionnés au 3ème alinéa pour lesquels en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation le pouvoir de nomination du président de la république s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le président ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins 3/5 des suffrages exprimés au sein des deux commissions. L'alinéa 5 de l'article 13 renvoie à une loi organique adoptée le 23 juillet 2010. Dans cette loi on a l'annexe de l'article. Cette annexe énumère 51 institutions visées par cette procédure de nomination du chef de l'Etat. Exemple : le gouverneur de la banque de France, etc. Il y a toujours un choix discrétionnaire et on constate qu'un avis qui serait défavorable rendu seulement à la majorité simple ne lie pas le chef de l'Etat. La publicité de cet avis risque s'il est négatif d'affaiblir le candidat en question. Voir 3/5 s'exprimer contre la proposition du chef de l'Etat est peu réaliste car il existe toujours a priori le fait majoritaire. C'est donc un progrès relatif. Le pouvoir règlementaire. La 5ème république innove au regard des républiques antécédentes. Sous la 3ème république le pouvoir réglementaire appartenait au chef de l'Etat, sous la 4ème république il appartenait au président du conseil, et sous la 5ème république il peut être exercé par les 2 (président et 1er ministre). On doit donc se demander comment il est réparti. L'article 13 alinéa 1 de la constitution dit que le chef de l'Etat exerce ce pouvoir réglementaire (pouvoir d'édicter, d'adopter des normes et règles générales, impersonnelles) sous 2 formes : il signe les décrets délibérés en conseil des ministres, il signe aussi les ordonnances. Les décrets délibérés en conseil des ministres : les décrets de présentation des projets de loi sont signés par le 1er ministre (exception) car il a l'initiative de la loi. L'article 21 de la constitution dit que le 1er ministre assure l'exécution des lois et il exerce le pouvoir règlementaire sous réserve de l'article 13. Cela veut dire que c'est le 1er ministre qui dispose du pouvoir règlementaire de droit commun. Donc pour voir la différence entre celui du 1er ministre et le président, la différence va résider dans le critère de la délibération en conseil des ministres. Donc on doit se demander ce qui fait qu'un décret sera ou non délibéré en conseil des ministres. Car curieusement on n'a pas d'énumération constitutionnelle des décrets devant être délibérés en conseil des ministres. On a juste ici ou là quelques dispositions qui imposent cette délibération en conseil des ministres comme par exemple l'article 36 qui dit que l'Etat de siège est décrété en conseil des ministres. Mais on a également à côté des lois et décrets qui eux même renvoient à un décret en conseil des ministres. De plus la pratique a conduit le président de la république à inscrire à l'ordre du jour du conseil des ministres des projets de décrets pour lesquels aucun texte n'imposait cette délibération. Il a également signé des décrets qui n'ont pas été délibérés en conseil des ministres. Du coup on s'est demandé ce qu'était la valeur juridique de ces différents cas. Concernant les décrets signés par le président de la république alors même qu'ils n'ont pas été délibérés en conseil des ministres, le conseil d'Etat n'a pas annulé cette pratique mais en même temps il a rendu inoffensive cette pratique, dans un arrêt Sicard du 27 avril 1962 dans lequel le conseil d'Etat dit qu'il n'y a pas incompétence dès lors que l'on trouve sur le décret en question la signature du 1er ministre. Le contreseing du 1er ministre est regardé comme étant la vraie signature du décret. Donc la signature du chef de l'Etat existe mais elle est inopérante, superfétatoire. En revanche pour les décrets qui sont délibérés en conseil des ministres mais qui le sont parce que le chef de l'Etat en a décidé l'inscription à l'ordre du jour du conseil. Après hésitation le conseil d'Etat dans l'arrêt Meyet du 10 septembre 1992 a estimé que le décret était un décret juridiquement du président de la république. Il suffit qu'il y ait concrètement l'acte de délibération en conseil des ministres pour que le décret soit présidentiel. Environ 90% des décrets en France sont signés par le 1er ministre. Les ordonnances : ce sont des habilitations législatives pour un temps déterminé. Lorsque le gouvernement est habilité à intervenir dans le domaine de la loi il va faire des ordonnances qui ont signées par le chef de l'Etat. Le chef de l'Etat peut-il refuser de les signer ? On se l'est demandé à la 1ère cohabitation. La pratique a tranché dans le sens d'un pouvoir discrétionnaire puisque le président de l'époque, Mitterrand a refusé de signer 3 ordonnances dont celle sur le découpage électoral, et celle sur la privatisation. Or ces ordonnances avaient été délibérées et adoptées en conseil des ministres sur la base d'une loi votée par le Parlement. Aucune procédure n'existait pour forcer le chef de l'Etat à signer l'ordonnance. Mais cela ne bloque que le gouvernement de façon provisoire, le 1er ministre a transformé ces deux textes en projets de lois qui ont été adoptés rapidement par le parlement. Ces projets de loi sont revenus sur le bureau du chef de l'Etat qui devait alors les promulguer. Le chef de l'Etat s'est justifié au motif que selon lui ces textes portaient atteinte à des principes constitutionnels or l'article 5 de la constitution lui confie la tâche de veiller au respect de la constitution, des institutions, il se devait donc de refuser ces textes. La présidence de conseils. Il préside d'abord le conseil des ministres. Le conseil des ministres étant la réunion du gouvernement et du président de la république (juridiquement). C'est le président qui le convoque, en fixe la composition et va arrêter son ordre du jour. Ce qui veut dire qu'il lui est possible de refuser d'inscrire un texte à l'ordre du jour (exemple : un projet de loi). C'est également lui qui organise le déroulement de ce conseil et en période de fait majoritaire le préside activement (article 9). Il préside également les conseils et comités supérieurs de la défense nationale (article 15). En rapport avec la justice. L'article 64 de la constitution dit que le chef de l'Etat est le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Jusqu'à très peu de temps, il continuait de présider le conseil supérieur de la magistrature. Mais depuis la révision constitutionnelle de 2008 il ne préside plus le CSM. Le CSM est une institution composée de magistrats et de non magistrats, cette institution est chargée à la fois d'une compétence disciplinaire et également chargée de la gestion des carrières de magistrats notamment celle des nominations. L'article 17 de la constitution évoque le droit de grâce. C'est une prérogative régalienne contresignée par le 1er ministre et le garde des sceaux. Cela n'engage pas la responsabilité du parlement. La grâce dispense en tout ou partie de l'exécution de la peine. Le droit de grâce n'efface pas la condamnation. Il s'agit de commuer la peine. C'est la différence avec l'amnistie qui efface tout (peine et condamnation). Les recours en grâce n'arrivent pas directement devant le président, ils sont introduits par le ministère de la justice après tri préalable du ministre. La révision de 2008 est venue supprimer la possibilité de grâce collective puisqu'il a été précisé dorénavant que la grâce se faisait à titre individuel. La grâce collective pouvait autrefois servir à réduire la population carcérale. En rapport avec le Parlement. On verra l'exercice des compétences présidentielles en matière de révision constitutionnelle. Promulgation de la loi et demande éventuelle de nouvelle délibération. L'article 10 alinéa 1 dit que le chef de l'Etat promulgue les lois dans les 15 jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. C'est ici une compétence liée du chef de l'Etat. Il n'a pas de véto. La promulgation est le fait d'entériner la volonté du parlement ou du peuple. La promulgation est l'acte par lequel le chef de l'Etat atteste l'existence d'une loi qui a bien été adoptée par l'autorité compétente. Il atteste que c'est une loi de l'Etat et donc ordre est donné aux autorités publiques de l'observer et de la faire observer. Il authentifie cette loi. Il n'est pas coauteur de la loi avec le parlement. La date de la loi est la date du décret de promulgation. En avril 2006, Chirac a promulgué la loi sur la CPE d'autant qu'elle avait été conforme à la constitution. En même temps il a demandé au gouvernement de préparer d'emblais une nouvelle loi qui vienne ainsi modifier la loi promulguée tout en disant qu'il ne fallait pas appliquer cette loi. C'est une promulgation suspension. L'article 10 alinéa 2 reconnait la possibilité de demander une 2ème délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée. Il s'agit ici d'une sorte de faculté d'empêcher du président. Mais cette faculté d'empêcher doit être contresignée par le 1er ministre. En cas de cohabitation, le chef de l'Etat est limité car le 1er ministre peut refuser de signer la demande. Il a fallu attendre 1983 pour avoir la 1ère utilisation de l'article 10 alinéa 2. Et on l'a utilisé de manière détournée. Cela concernait une loi sur l'exposition universelle qui devait se tenir en 1989 or celle-ci a été adoptée définitivement et juste après l'adoption définitive par le parlement, le gouvernement et le chef d'Etat ont changé d'avis. Ils ont demandé une 2ème délibération de la loi. Ensuite ils ont oublié d'inscrire à l'ordre du jour du parlement le texte qui a ainsi été enterré. La convocation du parlement en session extraordinaire. En dehors de la session ordinaire et en dehors des sessions de plein droit qui sont réunies dans le cadre des articles 12, 16 et 18. Il y a possibilité pour le chef de l'Etat de convoquer le parlement en session extraordinaire (article 30). Il le convoque sur un ordre du jour déterminé (article 29). Cette convocation est toujours faite à la demande du 1er ministre ou à la majorité des membres composant l'assemblée nationale. Si c'est dans le cas d'une demande par la majorité de l'assemblée nationale, le décret de clôture intervient dès que le parlement a épuisé l'ordre du jour et au plus tard 12 jours à compter de sa réunion. Seul le 1er ministre peut demander une nouvelle session avant l'expiration du mois qui suit le décret de clôture. On encadre strictement la session extraordinaire dans un sens favorable à l'exécutif. Les sénateurs concernés eux n'ont aucun pouvoir en la matière. Avec la session ordinaire qui est devenu une session unique de 9 mois, le besoin de sessions extraordinaires est devenu moindre. Cela se limite la plupart du temps à fin juin ou à avant octobre. Le chef de l'Etat peut-il refuser de convoquer ? De Gaulle a interprété le texte à sa manière en estimant que le présent de l'indicatif de l'article 30 lui accordait un pouvoir discrétionnaire et en 1960 il a refusé une demande qui provenait de la majorité absolue des députés. Il l'a refusé sous le prétexte que les députés en question auraient cédé aux injonctions des syndicats agricoles. En cédant à ces injonctions, cela conduisait à exercer un mandat impératif or ce mandat est interdit par l'article 27 de la constitution. Or cette décision est critiquée quand on regarde la lettre du texte. Si on a pris la peine d'encadrer la procédure notamment lorsque la demande provient de l'assemblée nationale, cela veut bien dire que le président est dans l'obligation de convoquer si le parlement lui demande. Là encore aucun moyen constitutionnel n'existe pour forcer le président à convoquer le parlement en session extraordinaire. Cette pratique a été confirmée par le président Mitterrand en 1987. En rapport avec la nation. En matière de défense. L'article 15 de la constitution dit que le président de la république est le chef des armées et donc logiquement il va présider les conseils et comités supérieurs de la défense. D'un autre côté, l'article 21 de la constitution dit que le 1er ministre est responsable de la défense nationale. L'article 20 dit que le gouvernement dispose de la force armée. De plus il existe toujours la procédure de déclaration de guerre de l'article 35. Le parlement déclare la guerre. Le parlement détermine les principes fondamentaux de l'organisation générale de la défense nationale selon l'article 34. Dans les textes à valeur législative, dans le code de la défense, l'ordonnance du 7 janvier 1959 dit que c'est le 1er ministre qui est chargé de la direction générale et de la direction militaire de la défense. Mais tout en sachant que les décisions sont prises en conseil de la défense présidé par le président de la république. L'ordonnance précise bien que la composition et les modalités de convocation du conseil de défense sont fixés par décret en conseil des ministres (donc présidentiel). De Gaulle a tout de suite donné le sens et il va invoquer rapidement en matière de défense la prééminence présidentielle qui sera confirmée par ses successeurs et sera concrétisée par toute une série de décrets qui ne seront pas toujours conformes à l'ordonnance de 1959. La prééminence s'explique par le choix de la stratégie de défense fait par De Gaulle qui est la dissuasion nucléaire. Cela ne peut donc être que le chef d'Etat de par sa légitimité et par son objectif qui est la sauvegarde de l'Etat. Curieusement on a là encore un texte initial modeste qui est un décret. Paradoxalement ce décret était un décret du 14 janvier 1964 signé par le 1er ministre. Ce décret donnait compétence au seul président de la république, la compétence étant d'engager les forces aériennes stratégiques. Ce décret a été abrogé en 1996 et remplacé par le décret du 12 juin 1996 qui a préservé l'essentiel puisqu'il est toujours dit que le chef de l'Etat donne l'ordre d'engagement de l'arme nucléaire. Cette prééminence colle bien à l'article 16. On parle de monarchie nucléaire. La révision de 2008 est venue encadrer quelque peu l'intervention des forces armées à l'étranger en prévoyant pour la 1ère fois une participation du parlement. Il est en effet prévu que le gouvernement informe le parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger au plus tard 3 jours après le début de l'intervention (remarque : le gouvernement informe de sa décision pas de celle du président). On devra donner l'objectif de cet envoi, et cela peut donner lieu à débat mais qui n'est pas suivi d'un vote. Surtout, quand cette intervention excède 4 mois, le gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du parlement sachant qu'il peut demander à l'assemblée nationale de décider en dernier ressort. Même si le chef de l'Etat a une position privilégiée en matière de défense, rien ne peut se faire sans le 1er ministre ni le Parlement. Le secrétariat général de la défense nationale et de la sécurité nationale est rattaché non pas à l'Elysée mais à Matignon. En revanche l'Elysée dispose d'un Etat major particulier. Le budget de la défense est prioritairement conçu par le gouvernement avant d'être adopté par le Parlement. En cas de cohabitation cela finira par un tête-à-tête entre le 1er ministre et le président. En matière de relations internationales. Traditionnellement l'article 14 dit que le président de la république accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires des puissances étrangères. A ce titre les ambassadeurs vont remettre au chef de l'Etat leur lettre de créance, qui les habilite à représenter leur pays auprès du chef de l'Etat. De plus, l'article 52 de la constitution dit que le président négocie et ratifie les traités dont il est le garant. De même il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international qui n'est pas soumis à ratification (les accords en forme simplifiée). Pour un certain nombre de traités il faut une autorisation de ratifier ou d'approuver donnée par la loi. Mais on constate que ces dispositions démontrent une certaine priorité du chef de l'Etat sur la scène internationale puisque c'est lui qui va personnifier l'Etat. Dans le domaine international tous les pouvoirs du chef de l'Etat sont contresignés, donc le 1er ministre et le gouvernement ne sont pas éliminés de la politique internationale. L'article 20 de la constitution dit que c'est bien le gouvernement qui conduit la politique de la nation et donc y compris la politique extérieure d'autant plus que la frontière entre politique extérieure et intérieure n'est pas aussi facile à tracer. Le chef de l'Etat ne peut pas agir seul, sans l'accord du 1er ministre et du gouvernement, ce qui est important en cohabitation. Distinction traités/ accord internationaux : On n'a pas de critère juridique qui donnerait aux traités des domaines particuliers par opposition à ceux qui relèveraient des autres engagements internationaux. Donc on peut dire ici que c'est la volonté du chef de l'Etat qui va trancher. Donc lorsqu'il juge utile en fonction du sujet ou des partenaires internationaux, le président signe alors une « lettre de plein pouvoir « à ceux qui sont chargés de négocier en son nom, on les appelle les plénipotentiaires. Ensuite une autre lettre exprimera son approbation du texte issu des négociations. Il ne signe pas à proprement parler le texte mais le ratifie. En revanche on va appeler accord en forme simplifiée l'accord dont les négociateurs ont été investis par le seul gouvernement qui sera le signataire final, il va approuver les accords (et non pas ratifier). Sous section 2 : le gouvernement. Tout autant que le chef de l'Etat, le gouvernement a également bénéficié de la réhabilitation du pouvoir exécutif et il faut s'entendre sur l'expression du mot gouvernement. On réserve ce terme au seul exécutif et plus particulièrement à la seule composante de cet exécutif responsable politiquement. Le chef d'Etat n'appartient donc pas au gouvernement. § 1 : le statut. C'est bien l'ensemble collégial et solidaire dirigé par le 1er ministre et formé de membres dont on verra qu'ils pourraient avoir des statuts différents. La distinction 1er ministre, membre du gouvernement se retrouve essentiellement dans les attributions et pas dans le statut. Entrée et sortie de fonctions. L'entrée en fonction : cette question est déjà traitée avec l'étude de l'article 8. Mais il faut poser une question de confiance après la nomination présidentielle. Le gouvernement existe dès le moment où il est nommé par décret présidentiel. Il n'a pas besoin d'investiture. Il doit se présenter. L'article 49 : « le 1er ministre après délibération du conseil des ministres engage devant l'assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une DPG (déclaration de politique générale). « La tradition parlementaire irait plutôt dans le sens de l'obligation. C'est l'interprétation envisagée dès le début avec le 1er ministre Debré. Il a indiqué à l'assemblée nationale le 16 janvier 1959 que lorsque « le gouvernement est nommé, il vient devant les 2 assemblées et devant celle élue au suffrage universel direct il expose son programme et en demande l'approbation. « L'analyse textuelle de l'article confirmerait l'obligation avec le présent de l'indicatif. C'est ce qu'aurait confirmé De Gaulle lors de la rédaction du texte constitutionnel puisque la question lui avait été posée de savoir si l'on doit obligatoirement engager la responsabilité car les expressions étaient synonymes (avec comme exemple : le conducteur roule à droite = doit rouler). Dans le même article on trouve dans l'alinéa 3 que le 1er ministre « peut engager « donc par contraste on déduit l'obligation. Il y a une différence faite entre la DPG et le programme. Le programme évoquant le début d'un gouvernement et la DPG étant plutôt rencontrée en cour d'existence du gouvernement. De facto, la thèse d'un vote facultatif de confiance l'a emporté. Parce qu'on a souhaité faire prévaloir l'idée, la logique selon laquelle le gouvernement procède avant tout du chef de l'Etat et non de l'assemblée nationale. En clair cela signifie que le gouvernement gouverne tant qu'il n'est pas renversé, donc tant qu'il ne s'est pas révélé une opposition capable de faire un gouvernement de remplacement. Il y a une présomption de confiance en faveur du gouvernement. On a un renversement de la charge de la preuve c'est-à-dire que ce n'est pas au gouvernement de prouver qu'il a la confiance de l'assemblée nationale mais à l'assemblée nationale de prouver éventuellement que le gouvernement n'a pas sa confiance. Elle doit donc utiliser la motion de censure or les conditions de majorité (dans l'article 49 alinéa 3) ne sont pas les mêmes que dans l'article 49 alinéa 1. Quand les gouvernements l'ont fait, ils ont fait comprendre que c'était par courtoisie. Lorsque le gouvernement demande la confiance après nomination, il l'a toujours fait en demandant la confiance non pas sur son programme mais sur une DPG. Les gouvernements qui n'ont eu qu'une majorité relative ne se sont pas risqués à utiliser l'article 49 alinéa 1. Donc les gouvernements de l'époque (Rocard, Cresson et Bérégovoy) se sont contentés d'une déclaration mais sans engager la responsabilité. En cas de cohabitation les gouvernements se sont empressés de demander la confiance à l'assemblée nationale pour bien signifier qu'ils tiraient leur légitimité de la nouvelle majorité élue et non pas de la confiance du président. Sortie de fonction : article 20 de la constitution : « le gouvernement est responsable devant le parlement « et en sachant que cette responsabilité ne se montre pas n'importe comment car c'est un système rationalisé. On ne peut le faire que selon les procédures prévues aux articles 49 et 50. Cela permet de corriger une contradiction dans la rédaction du texte. Cela ne veut pas dire que n'existe pas une responsabilité politique individuelle. Mais elle ne concerne que les membres du gouvernement à l'exception du 1er ministre et seulement envers le président de la république avec l'accord du 1er ministre. Le président peut différer l'acceptation de révocation et dans ces cas là il va charger provisoirement le gouvernement démissionnaire de l'expédition des affaires courantes. Les incompatibilités. En 1958 les rédacteurs de la constitution ont souhaité isoler le membre du gouvernement par rapport aux autres activités publiques ou privées. Il n'est pas question d'un exercice simultané de fonctions. L'article 23 de la constitution renvoie également à une loi organique adoptée sous forme d'ordonnance le 17 novembre 1958 et dit que « les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle. « L'incompatibilité la plus novatrice était celle concernant le cumul de la fonction ministérielle avec le mandat parlementaire. Cette incompatibilité est nécessaire car la stabilité gouvernementale était ainsi maintenue en mettant fin à la course aux portefeuilles. On a pensé que les parlementaires seraient dissuadés de renverser trop facilement les gouvernements avec l'espoir de faire partie de l'équipe suivante s'ils perdaient la garantie de cumuler leur siège avec la fonction ministérielle. Cela devrait renforcer la solidarité gouvernementale puisque chaque membre aurait intérêt à la survie du gouvernement puisqu'en cas de renversement il ne retrouverait pas un siège de parlementaire. Cela permettrait également de marquer plus nettement la séparation des pouvoirs. On a également souhaité faciliter l'exercice des responsabilités en libérant le ministre de toutes ses attaches locales partisanes. A l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la nomination, le membre du gouvernement s'il choisit d'y rester doit perdre son mandat parlementaire au profit de son suppléant qui doit terminer le mandat en cours. Durant ce délai d'option, il ne peut participer à aucun scrutin au sein de l'assemblée, y compris pour élire le bureau de son assemblée ou voter la confiance alors que son suppléant ne peut pas encore le remplacer. Cela a gêné les gouvernements à majorité courte. La règle a été tempérée, atténuée, souvent le suppléant lorsqu'il remplace, joue surtout le rôle de garde place. Et pour empêcher toute ingratitude, le remplaçant sera frappé d'une inéligibilité relative c'est-à-dire qu'il ne peut pas faire acte de candidature contre l'ancien parlementaire devenu ministre lors de l'élection suivante dans la même circonscription. Il y a une sorte d'indemnité de licenciement pour la personne qui serait parlementaire, avait rejoint le gouvernement et quittait le gouvernement. Dans la version d'origine il continuait de percevoir pendant 6 mois son traitement de ministre, dans l'attente de retrouver son activité lucrative ou de persuader son suppléant d'abandonner son siège afin de provoquer une élection partielle. En 2008 on a modifié cela. Le 23 juillet 2008 la constitution a été révisée en disant que le membre du gouvernement est remplacé par son suppléant mais temporairement. Un ministre qui quitte ses fonctions retrouve ses fonctions sans qu'il y ait besoin d'organiser une élection partielle, il retourne siéger automatiquement. On a également le non cumul avec la qualité de membre du conseil constitutionnel, de membre du conseil économique, social et environnemental, et plus généralement le non cumul avec la qualité de fonctionnaire en exercice. Un membre du gouvernement ne peut pas également être président de la république. En revanche le cumul est possible en droit avec les mandats électifs locaux. Donc y compris un cumul possible avec la fonction d'exécutif local comme maire, président du conseil général, du conseil régional mais en n'oubliant pas aussi le fait d'être à la tête d'un établissement public de coopération intercommunale (agglomérations). En revanche il n'y a pas de cumul avec une activité privée ou professionnelle pour éviter la pression des intérêts privés sur le gouvernement. Si un membre du gouvernement exerçait une activité privée, il devra choisir. La responsabilité pénale. Les membres du gouvernement sont à titre individuel pénalement responsables des crimes et délits commis dans l'exercice de leur fonction (article 68-1, 68-2). Il s'agit bien d'une véritable politique pénale. Il s'agit bien d'actes qualifiés « crimes ou délits au moment où ils ont été commis « (donc dans le code pénal). Ces membres du gouvernement voient la mise en jeu de cette responsabilité pénale relevée d'une juridiction spéciale qui jusqu'à la révision du 27 juillet 1993 était l'ancienne Haute Cour de Justice. Le problème est que du coup c'était le parlement qui devait statuer par un vote identique à la majorité absolue des membres sur la mise en accusation et ensuite seulement la Haute Cour de Justice pouvait juger. L'exemple de l'affaire des sangs contaminés a montré la lourdeur de la procédure qui faisait qu'on n'arrivait jamais à mettre en accusation les membres du gouvernement. Suite à l'émotion de l'opinion publique, on a eu la révision de 1993 qui va aligner davantage cette responsabilité des membres de gouvernement sur le droit commun mais en gardant néanmoins quelques spécificités légitimes compte tenu du particularisme de leur fonction. On a donc créé la CJR (cour de justice de la république) qui est régie par une loi organique du 23 novembre 1993. Là on a fait sauter le verrou de la saisine parlementaire. Aujourd'hui toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un membre du gouvernement dans l'exercice de ses fonctions peut porter plainte directement auprès de la commission des requêtes de la CJR. Cette commission est une commission de filtrage composée de magistrats de carrière au nombre de 7, 3 provenant de la cour de cassation, 2 provenant du conseil d'Etat et 2 provenant de la cour des comptes, cela pour éviter les plaintes abusives. Cette commission va ordonner soit le classement de la plainte si la requête est manifestement infondée, irrecevable, soit elle va ordonner la transmission au procureur général près de la cour de cassation en vue de la saisine de la CJR. Les actes de cette commission des requêtes ne sont pas susceptibles de recours. Par ailleurs la CJR peut être également saisie d'office par le procureur général près de la cour de cassation mais il faut alors un avis de la commission des requêtes et il devra s'agir d'un avis dit « conforme «. Une fois la saisine faite, entre en scène la commission d'instruction de la CJR. Elle est composée de 3 magistrats de siège de la cour de cassation élus par leurs pairs. Cette commission va procéder à tous les actes jugés utiles à la manifestation de la vérité en suivant les règles du code de procédure pénale. C'est cette commission qui va décider du renvoi devant la CJR ou c'est elle qui va constater la prescription de l'action publique. Les arrêts de cette commission d'instruction peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation. Reste à la CJR de juger. C'est une cour composée de 15 juges dont parmi les 15 on trouve 12 parlementaires élus dans les deux chambres par leurs pairs en nombre égal. Les 3 autres membres étant des magistrats du siège de la cour de cassation et dont l'un va présider la cour. Cette CJR statue selon les termes du code de procédure pénale. Ses arrêts peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation. La cour se prononce sur des crimes et délits mais en lien avec l'exercice des fonctions. Mais qu'en est-il de la responsabilité pénale pour les crimes qui n'auraient aucun lien avec l'exercice de la fonction ministérielle ? Tout simplement il est renvoyé devant la justice pénale ordinaire comme n'importe quelle personne privée. Parfois la difficulté sera de distinguer l'acte en relation avec l'exercice de la fonction d'un acte qui ne serait pas en lien avec l'exercice de la fonction. La diversité des membres du gouvernement. La principale distinction est celle qui existe entre le 1er ministre et les autres membres du gouvernement. Elle est posée directement par la constitution et est marquée par l'autorité du 1er ministre sur les membres du gouvernement. Parmi les membres du gouvernement on va distinguer diverses catégories qui résultent du décret de nomination qui est publié au journal officiel. Ce sera variable selon les gouvernements mais on trouve les mêmes constantes : ministres d'Etat, ministres, ministres délégués, secrétaires d'Etat. Ministres d'Etat et ministres. C'est l'hypothèse d'un membre du gouvernement qui bénéficie de la plénitude des attributions attachées à la fonction ministérielle c'est-à-dire qu'il participe de plein droit au conseil des ministres, il a pleine vocation à participer à l'élaboration de la politique générale, il est normalement placé à la tête d'un département ministériel ce qui veut dire qu'il est responsable d'un secteur de la politique gouvernementale dont les frontières sont tracées dans « le décret d'attribution « qui suit le décret de nomination. Ils disposent pour cela de services appropriés et ont vocation à initier une politique particulière. Le décret de nomination laisse transparaitre un ordre mais en sachant que la signification de cet ordre entre ministre d'Etat et ministre est purement protocolaire avant tout. C'est-à-dire que la règle reste toujours celle d'une égalité de droit entre les ministres. En termes d'attribution de services, les ministères n'ont pas nécessairement le même poids administratif. Certains auront un ministère et des services prestigieux alors que d'autres auront des services modestes. Les ministres d'Etat figurent en règle générale en tête de l'ordre protocolaire. Il s'agit souvent de valoriser une personnalité politique parce que le soutien de cette personnalité est important pour le gouvernement parce qu'il représenterait par exemple une composante importante de la majorité. Ou bien il s'agit de mettre en avant une personne en dehors de toute considération partisane ou encore il s'agirait d'afficher un caractère prioritaire d'un secteur de l'action gouvernementale. Les ministres délégués et les secrétaires d'Etat. On dit qu'ils dorment un second niveau de membres du gouvernement c'est-à-dire qu'ils n'ont pas la plénitude des attributions d'un ministre. Donc ils sont placés sous l'autorité d'un ministre de tutelle. Ils ne participent pas de principe au conseil des ministres systématiquement. Ils n'y participent que sur convocation expresse et que pour des questions qui concernent leurs attributions. Quand on regarde la jurisprudence sur les contreseings ministériels, le juge administratif considère que le contreseing d'un secrétaire d'Etat n'est pas nécessaire et n'est pas suffisant alors même qu'il porterait sur un décret qui concerne directement son domaine d'attribution. L'essentiel est que l'on puisse trouver sur le décret le contreseing du ministre de tutelle. Normalement l'unité de base dans le gouvernement est un département ministériel qui regroupe le ministre et éventuellement des ministres délégués et des secrétaires d'Etat. Mais il y a une distinction ambigüe parce que ou bien c'est l'appellation de ministre qui l'emporte et dans ce cas la subordination à un autre ministre devient pour ainsi dire théorique, ou bien on met plutôt l'accent sur délégué mais alors dans ce cas ne pas s'en tenir à l'appellation de secrétaire d'Etat. Le titre de ministre délégué est plus prestigieux que celui de secrétaire d'Etat et cela laisse entendre une certaine supériorité sur le secrétaire d'Etat. Souvent, les ministres délégués sont convoqués à chaque conseil des ministres. C'est plutôt une distinction protocolaire. La distinction entre le rattachement à un ministre ou au 1er ministre est aussi importante. A l'origine, il n'y avait de ministres délégués qu'auprès du 1er ministre parce que l'article 21 alinéa 2 de la constitution dit que le 1er ministre peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Le 1er ministre assure de toute façon toutes les compétences qui ne sont pas attribuées à d'autres ministres parce qu'il a en charge la politique général du gouvernement. Certains secrétaires d'Etat et ministre délégués ont des compétences suffisamment importantes pour contrebalancer l'éventuelle infériorité du statut. Il faut également remarquer que les relations entre ministre de tutelle et ministre délégué ou secrétaire d'Etat ne sont pas forcement des relations harmonieuses. Les ministres de tutelle veillent à leur autorité et n'aiment pas trop la prise de pouvoir alors même que les ministres délégués veulent s'émanciper de celui-ci en faisant appel à « l'arbitrage du 1er ministre «. Derrière la hiérarchie formelle des ministres on trouve une hiérarchie politique or il n'y a pas nécessairement une correspondance exacte entre ces deux hiérarchies. § 2 : les attributions. Dans la constitution il existait du fait des attributions une distinction fondamentale entre le 1er ministre et les autres ministres. On va donc voir les attributions propres du chef de gouvernement. Le 1er ministre véritable chef de gouvernement. Sous la 5ème république on considère que c'est la fonction la plus difficile et éprouvante. On utilisait souvent des termes ironiques, cruels pour présenter le 1er ministre. On avait tendance à fustiger sa dépendance au chef de l'Etat et à mettre en avant son côté fusible. Pourtant rien sous la 5ème république ne peut se faire sans le 1er ministre. L'article 21 de la constitution dit bien que le 1er ministre dirige l'action du gouvernement. D'un point de vue constitutionnel, sous la 5ème république, c'est le plus fort 1er ministre de l'histoire constitutionnelle française car il existe à son profit toute une série d'attributions qui viennent concrétiser cette autorité du 1er ministre vis-à-vis des autres membres du gouvernement. Une position centrale. On constate que le 1er ministre est placé de manière idéale dans le dispositif parce que dès l'instant où le gouvernement est appelé à se prononcer et à agir en tant que tel, on est obligé de recourir au 1er ministre. Le 1er ministre incarne le gouvernement. En agissant, il engage l'ensemble du gouvernement parce que c'est lui et c'est par lui que l'unité du gouvernement est authentifiée. La maitrise de la décision. Le gouvernement conduit la politique de la nation (article 20) mais si le gouvernement dans son ensemble participe à l'élaboration des politiques publiques, c'est le 1er ministre qui va monopoliser l'édiction, la production des normes. Sous réserve des compétences du président de la république, c'est bien le 1er ministre qui va exercer le pouvoir règlementaire (pouvoir d'édicter des normes générales et impersonnelles). Les ministres quelle que soit leur importance n'exercent pas le pouvoir règlementaire, ils n'y participent que par le biais du contreseing. Cela étant, le législateur a toujours la faculté d'attribuer à un autre membre du gouvernement le pouvoir de prendre des mesures d'application de la loi. Mais il ne peut attribuer cela que pour un domaine limité et par ailleurs selon l'article 21 alinéa 2, il y a la possibilité pour le 1er ministre de déléguer ses pouvoirs à un ministre et donc cela pourrait englober le pouvoir règlementaire. Ces 2 atténuations au monopole du 1er ministre en matière de pouvoir règlementaire restent en fait sous le contrôle du 1er ministre (il doit être d'accord). Puisque le gouvernement s'identifie au 1er ministre quand il s'agit d'aboutir à l'étape finale de l'élaboration des textes, logiquement c'est le 1er ministre qui lors de l'élaboration des textes va exercer le « pouvoir d'arbitrage «. Lorsque les ministres n'arrivent pas à se mettre d'accord, qu'il faut fixer la position du gouvernement, c'est l'arbitrage du 1er ministre qui tranchera. De la même façon que c'est lui du fait de son autorité qui va exercer un pouvoir d'instruction (donner ses instructions aux membres du gouvernement et va donner les orientations à suivre au moment du début de l'élaboration des textes comme en cours d'élaboration). Les décisions majeures doivent recevoir la consécration de la loi et doivent passer par la voie législative or là encore au seing de l'exécutif, il n'y a qu'une autorité qui puisse déposer un projet de loi, exercer l'initiative de la loi, c'est le 1er ministre, on parle alors de projet de loi. Seul le 1er ministre peut signer le « décret de présentation « pour déposer un projet de loi. A nouveau le 1er ministre vient récapituler toute l'action gouvernementale dans sa fonction. Comme il est placé au point essentiel par lesquels s'exprime juridiquement la politique du gouvernement, il sera l'interlocuteur gouvernemental par excellence des autres pouvoirs publics constitutionnels. La maitrise des relations. Le 1er ministre représente le gouvernement dans ses relations et donc il parle et agit au nom d'une équipe solidaire en principe unie sous sa direction. On peut le vérifier dans les relations entretenues avec le législatif. Le gouvernement en tant que tel se voit reconnaitre des compétences dans le rapport avec le législatif mais pour les décisions essentielles, ce n'est plus une compétence collégiale du gouvernement, c'est le 1er ministre qui agit. D'abord quand il s'agit d'engager le parcours législatif avec l'initiative de la loi. De même si le désaccord entre les 2 assemblées persiste c'est le 1er ministre seul au sein de l'exécutif qui enclenche la « procédure paritaire «. C'est également seulement le 1er ministre qui peut engager la responsabilité du gouvernement notamment sur le vote d'un texte en vertu du célèbre article 49 alinéa 3. En revanche pour d'autres compétences, comme l'exercice du droit d'amendement, la demande de vote bloqué... Le texte dit que le gouvernement peut agir donc en clair l'un des ministres. Cela peut être un ministre ou un secrétaire d'Etat en charge de la relation avec le Parlement. Ce ministre ou secrétaire d'Etat est toujours attaché au 1er ministre. Tantôt il pourra agir en tant que membre du gouvernement comme n'importe quel autre ministre, tantôt c'est sa fonction directrice de l'action gouvernementale qui est sollicitée. Dans ce cas, seul le 1er ministre peut agir. Exemple : l'engagement de la responsabilité du gouvernement. Ici c'est en effet le gouvernement dans son existence qui est en jeu donc seule l'autorité qui personnifie la politique générale du gouvernement est à même de soumettre cette politique générale du gouvernement au vote des députés. Dès que les rapports avec le législatif mettent en cause l'action gouvernementale dans ses principes, le 1er ministre s'impose comme unique interlocuteur du législatif. On peut également constater celle-ci dans les relations du gouvernement avec le conseil constitutionnel. Pour ces relations, il y a 2 entorses au monopole du 1er ministre puisque l'article 7 de la constitution dit que c'est le gouvernement qui saisit le conseil constitutionnel pour constater l'empêchement du président de la république. De même que c'est le Garde des Sceaux qui saisit le conseil constitutionnel pour constater la « déchéance d'un parlementaire « (condamnation en justice). Ces exceptions ne sont pas significatives car ne sont pas liées à la politique menée par le gouvernement. En revanche, si la politique menée par le gouvernement est en jeu, le 1er ministre retrouve alors sa fonction de représentant du gouvernement. C'est le cas dans la procédure de l'article 37 alinéa 2 de la constitution, « la délégalisation «. De même également lorsqu'il s'agira de saisir le conseil constitutionnel dans le cadre de l'irrecevabilité de l'article 41 de la constitution, lorsqu'il y a un désaccord entre l'assemblée et le gouvernement à propos du caractère règlementaire ou législatif des mesures à prendre, il agit seul. L'article 41 évoque que le gouvernement saisit le conseil, mais ce n'est pas contradictoire car l'ordonnance organique portant sur le conseil constitutionnel prévoit une notification du conseil constitutionnel au 1er ministre et seul le 1er ministre au sein du gouvernement peut saisir le conseil constitutionnel pour le contrôle de constitutionnalité d'une loi comme le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux. Le rapport avec le président de la république est aussi significatif, avec par exemple l'article 16 qui dit que le gouvernement est consulté au travers de la personne du 1er ministre. C'est pareil pour la dissolution à travers l'article 12. Dans le cadre de la révision constitutionnelle le chef d'Etat exerce l'initiative mais il le fait sur une proposition officielle du 1er ministre. Le 1er ministre est l'unique interlocuteur officiel du chef de l'Etat d'un point de vue constitutionnel. L'article 11 de la constitution sur le référendum législatif parle d'une proposition du gouvernement et non du 1er ministre mais de facto la transmission de la proposition se fera par la lettre du 1er ministre. Tous les actes fondamentaux de la vie gouvernementale transitent par le 1er ministre, d'une certaine manière le gouvernement dépend du pouvoir personnel du 1er ministre. En même temps il s'agit de pouvoirs contresignés par les ministres donc ils ne sont pas en même temps des pions du 1er ministre car étant aussi responsables. Mais il faut un gardien de cette unité gouvernementale d'où l'existence du 1er ministre et de ses attributions particulières. Un appareil ministériel. Par définition le 1er ministre doit embrasser l'action gouvernementale dans sa totalité. Il veille à la politique général du gouvernement. Donc pour cela, il doit avoir une vue permanente et globale de l'activité des ministères. C'est pour cela qu'il se voit reconnaitre toute une série de moyens pour intervenir dans la préparation des politiques ministérielles. Le cabinet du 1er ministre. Ce cabinet est là pour diffuser auprès des ministères les consignes du 1er ministre. Il est également là pour jouer un rôle d'informateur du 1er ministre sur tout ce qui se passe à l'intérieur des différents ministères. Le principe du cabinet existe pour chaque ministre mais la différence est que le cabinet du 1er ministre sera nettement plus important parce qu'il faut tout simplement beaucoup de conseillers pour superviser tous les ministères. Chaque secteur ministériel est coiffé par une cellule du cabinet du 1er ministre. Ce cabinet est vu comme étant une sorte de 1er ministre collectif. Un cabinet piloté par le directeur du cabinet du 1er ministre. Le secrétariat général du gouvernement et autres secrétariats. La coordination des politiques ministérielles, la gestion des services interministériels qui sont forcement rattachés à Matignon rendent indispensable des procédures grâce auxquelles vont s'établir les liaisons entre Matignon et les départements ministériels. Il faut un minimum de centralisation. C'est là qu'intervient cette structure qu'est le secrétariat général du gouvernement. C'est lui qui va organiser toutes les phases du travail gouvernemental depuis le choix de la forme juridique du texte jusqu'à la signature de ce texte en passant par tous les stades de préparation, de consultation, de rédaction. C'est lui qui va organiser l'ensemble des délibérations interministérielles. C'est également lui qui va suivre toute la procédure législative pour le gouvernement dans le prolongement de la phase préparatoire interne au gouvernement. Ce secrétariat a un rôle plus technique et administratif alors que le cabinet a un rôle plus politique. Il y a aussi 2 secrétariats à vocation beaucoup plus spécialisée mais qui suivent une logique similaire : le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale qui assure la coordination des problèmes de défense touchant aussi bien la défense extérieure, la défense économique ou la sécurité intérieure. L'autre secrétariat est le secrétariat général aux affaires européennes. Il est le point de passage obligé pour les ministères quand ils se mettent en rapport avec la représentation permanente française auprès de l'UE. Toutes ces mesures sont négociées à Bruxelles par chacune des représentations permanentes des différents Etats membres et donc forcement ce sont les différents ministères qui dans leur domaine contribuent à l'élaboration de ces actes européens d'où la nécessité d'avoir une coordination de l'action des différents ministères français à Bruxelles d'où la présence de ce secrétariat rattaché à Matignon. Les membres du gouvernement. Deux types d'attributions : les attributions exercées à titre collégial, le gouvernement en tant que tel agit alors, et les attributions à titre individuel. Les attributions à titre collégial. De la même manière que l'article 5 pour le président, l'article 20 définit la fonction gouvernementale. Ce texte confère au gouvernement le pouvoir de conduire et de déterminer la politique de la nation. L'article 20 reprend les dispositions classiques à savoir que l'administration et les forces armées sont des instruments à la disposition du gouvernement. Il rappelle que le gouvernement est responsable devant le parlement. C'est un organe de proposition pour le référendum (article 11), c'est également l'organe privilégié des relations entre l'exécutif et le législatif (il est directement impliqué dans la procédure législative), il incombe au gouvernement d'assurer l'intérim de la présidence de la république en cas de d'empêchement du président du Sénat. Les attributions individuelles. Il y a d'abord une fonction politique du ministre qui est inhérente à la qualité de membre d'un gouvernement responsable politiquement. Il y a aussi une fonction administrative puisque la plupart des membres du gouvernement sont à la tête d'un département ministériel doté d'une administration, ils en sont les supérieurs hiérarchiques. Alors que le 1er ministre n'a pas de pouvoir hiérarchique sur les ministres au sens administratif, c'est-à-dire qu'il ne peut pas réformer, annuler juridiquement les décisions des ministres, il ne peut pas se substituer au ministre dans son département ministériel. En revanche, il a une autorité constitutionnelle sur les ministres. Section 2 : un parlement bicaméral. On dit souvent du Parlement qu'il est le grand perdant de la 5ème république. On a souhaité rééquilibrer les choses sous la 5ème république car avant le parlement dominait inutilement. A force de rééquilibrer on en serait arrivé à l'excès inverse en affaiblissant de manière excessive le parlement. Il est courant de dire que les parlementaires déprimeraient car ils n'auraient plus leur puissance d'avant et ont l'impression d'être réduits par le bas avec la décentralisation et par le haut avec le transfert d'un certain nombre de compétences avec l'UE. Le Parlement existe toujours et si les pouvoirs de celui-ci ont été amoindris et encadrés après les excès du passé, ces pouvoirs n'ont pas pour autant disparu, on reste dans un régime parlementaire. Encore faut-il que les parlementaires utilisent leurs pouvoirs. Préliminaire : le droit parlementaire. C'est le droit qui se rapporte à la seule institution parlementaire. Il a plusieurs sources : La 1ère source est la constitution elle-même. On a une originalité de la 5ème république. Contrairement à d'autres Etats et contrairement à beaucoup de constitutions antécédentes, le texte de 1958 contient beaucoup de dispositions parfois détaillées concernant le parlement, son organisation, la procédure législative. On trouve des dispositions qui habituellement étaient insérées dans les règlements parlementaires (textes juridiquement inférieurs). Là encore il faut revenir à l'état d'esprit des rédacteurs de la constitution. Ils souhaitaient éviter les excès et débordements du Parlement. C'est pour cela que l'on a constitutionnalisé un certain nombre de règles pour ne pas les laisser aux règlements parlementaires, donc aux parlementaires eux même. La 2ème source est le complément des lois organiques dont on verra qu'elles constituent des prolongements du texte constitutionnel. Beaucoup de règles concernant le fonctionnement parlementaire sont intégrées dans des lois organiques pour éviter qu'elles ne soient laissées aux seuls règlements parlementaires. La 3ème source constitue les lois ordinaires qui visent à préciser les conditions d'exercice du pouvoir législatif et dans ces lois ordinaires il faut mettre en avant la principale, prise sous la forme d'une ordonnance à valeur législative. C'est l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. La 4ème source est constituée des règlements parlementaires : Le RAN (règlement de l'Assemblée Nationale) et le RS (le règlement du Sénat). Dans la tradition parlementaire, le règlement dépend de la seule chambre concernée. C'est en quelque sorte une loi intérieure que l'assemblée se fixe. C'est un texte de base qui vient fixer les conditions de fonctionnement des assemblées, les procédures suivies dans les délibérations et qui vient aussi fixer la discipline des parlementaires. Juridiquement parlant, le règlement parlementaire prend la forme d'une « résolution « adoptée par l'assemblée selon la procédure législative ordinaire. L'assemblée adopte, interprète et applique ce règlement. Dans la tradition parlementaire elle le fait seule. Or sous la 5ème république, on aura un contrôle obligatoire du règlement parlementaire par le conseil constitutionnel parce qu'on veut éviter comme sous la 3ème et la 4ème république que les assemblées modifient indirectement la constitution en utilisant pour cela les règlements parlementaires. Les dernières sources originales et historiquement les 1ères sont les usages, pratiques voire les coutumes parlementaires. Les règles parlementaires sont toutes nées à l'origine de pratiques et d'usages suivis par des assemblées c'est-à-dire que le droit parlementaire est d'abord un droit coutumier. On l'a ensuite mis par écrit et codifié dans les règlements parlementaires. Or en France sous la 5ème république, la place des usages et pratiques parlementaires est devenue limitée parce qu'on a donné la priorité aux règles écrites y compris aux règles constitutionnelles pour davantage encadrer le Parlement et éviter les débordements. On verra le statut parlementaire, l'organisation des assemblées et leur fonctionnement. § 1 : le statut des parlementaires. Les députés et sénateurs obéissent au même statut à quelques nuances près. Les caractères du mandat parlementaire. Le mandat parlementaire est cette fonction publique dont les membres des assemblées sont investis par les élections mais le contenu de cette fonction est déterminé par la constitution. Nature juridique du mandat : un mandat général. On précise cela car le mandat parlementaire n'est pas un mandat au sens du droit civil donc cela ne repose pas sur un contrat entre l'élu et l'électeur. Il n'y a pas de relation subjective entre l'électeur et l'élu don cil n'y a pas de subordination entre les 2. D'un point de vue politique, l'élection est une manifestation de volonté qui s'impose aux élus mais c'est aux élus d'apprécier cette volonté. Il en est de leur responsabilité. La façon d'apprécier cette volonté pourrait être éventuellement sanctionnée lors du scrutin suivant. Le mandat est représentatif donc le parlementaire est bien élu dans une circonscription et non pas par une circonscription. Le parlementaire est là pour représenter la nation et non pas sa circonscription. C'est aussi pour cela que les assemblées refusent toute reconnaissance officielle aux représentations de groupes d'intérêts géographiques ou sectoriels ou professionnels. Le parlementaire représente la nation et rien d'autre. Un mandat indépendant et irrévocable. Cela veut dire que le parlementaire se détermine librement dans l'exercice de son mandat puisqu'il n'est pas lié juridiquement par des engagements pris avant l'élection. Il n'est ni lié par les manifestations de volonté de ses électeurs en cours de mandat car la nation est souveraine et donc ceux qui sont là pour représenter la nation ne peuvent être placés sous aucune tutelle. L'article 27 alinéa 1er de la constitution dispose « tout mandat impératif est nul «. On ne peut donc pas révoquer l'élu. Dans les faits rien n'interdit à l'élu de respecter politiquement ses engagements et de faire des promesses. Le mandat dans le temps. Durée du mandat. L'article 25 renvoie à une loi organique via la fixation de la durée des pouvoirs de chaque assemblée. Dispositions qui ont été codifiées dans le code électoral. Conformément au bicamérisme on aura une durée de mandat différente pour l'assemblée nationale et pour le sénat. Les députés sont élus en principe pour une durée de 5 ans. Cette durée de 5 ans porte le nom de « législature. « L'assemblée nationale se renouvelle intégralement et ses pouvoirs expiraient le 1er mardi d'avril de la 5ème année qui suit son élection. Mais depuis la loi organique du 15 mai 2001, ce sera le 3ème mardi de juin de la 5ème année qui suit son élection. C'est la fameuse inversion du calendrier électoral qui avait été modifiée par l'échéance présidentielle de 2002 et l'instauration du quinquennat. Suite au décès de Pompidou en avril 1974, et suite à la dissolution de 1997, on aboutissait à un calendrier électoral inédit en 2002 puisqu'on se retrouvait avec des législatives qui étaient prévues au mois de mars avant des présidentielles prévues, quant à elles, en avril-mai, ce qui posait le problème de la place de l'institution présidentielle et du parlement. Ce qui explique l'inversion du calendrier électoral. On a souhaité réaffirmer dans le cadre du quinquennat la prévalence de l'élection présidentielle c'est-à-dire de faire de la présidentielle une élection au cours de laquelle on discute les grandes orientations de la politique nationale. On veut sauvegarder le fait majoritaire. Mais il y a toujours néanmoins la possibilité d'une cohabitation ou la possibilité d'un bouleversement de calendrier. Il suffit que le président de la république meure ou qu'il démissionne. Les élections générales ont lieu dans les 60 jours qui précèdent l'expiration des pouvoirs. Il s'agit des dispositions qui s'appliquent dans le cas d'un renouvellement normal. S'il y a dissolution, on sait que c'est la constitution elle-même qui fixe le délai (20 jours au moins, 40 jours au plus après la dissolution). Les sénateurs pendant longtemps étaient élus pour 9 ans et l'assemblée étant permanente, elle ne se renouvelait que par tiers tous les 3 ans. Du coup on répartissait en 3 séries A, B et C. chaque série correspondait à un groupe de départements et à un groupe de collectivités d'outre mer. Donc dans chaque série le mandat des sénateurs commençait à l'ouverture de la session ordinaire qui suivait l'élection, date à laquelle expirait le mandat des sénateurs en fonction. Cette élection des sénateurs avait lieu dans les 60 jours qui précédaient l'expiration de leur mandat. La loi organique du 30 juillet 2003 a confirmé la réduction du mandat à 6 ans. Le sénat qui est toujours une assemblée permanente sera logiquement renouvelé par moitié tous les 3 ans afin de garantir cette traditionnelle stabilité de l'institution sénatoriale. Le nombre de sénateurs à cette occasion avait été revu à la hausse. La réduction de ce mandat était devenue urgente après le passage au quinquennat. Cela permettait d'harmoniser la durée du mandat de sénateur avec la durée des mandats locaux. Or le Sénat est là pour représenter les collectivités territoriales. Du coup les sénateurs sont répartis en 2 séries, 1 et 2. La série 1 est donc constituée de l'ancienne série B et on a ajouté des sièges de l'ancienne série C. La série 2 est constituée de l'ancienne série A à laquelle on a ajouté une partie des sièges de l'ancienne série C. Vacance et remplacement. La vacance est l'absence du titulaire du mandat. L'article 25 de la constitution dans son alinéa 2 renvoie à une loi organique la fixation des conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer en cas de vacance du siège le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement de l'assemblée à laquelle ils appartiennent. On souhaite à la fois éviter les élections partielles sans pour autant les supprimer. Il n'y a pas d'élection partielle quand le siège devient vacant pour cause de décès, pour cause d'acceptation de fonction gouvernementale, pour cause d'acceptation de fonction de membre du conseil constitutionnel et lorsqu'on a une prolongation au-delà de 6 mois d'une mission temporaire confiée par le gouvernement. Cela veut dire que dans les autres cas il y a élection partielle pour pourvoir à la vacance dans un délai de 3 mois. Il y a une exception lorsque les sénateurs sont élus à la proportionnelle, là on prend le suivant de liste quelle que soit la cause de la vacance. Il y a une limite c'est-à-dire que durant les 12 mois qui précèdent l'expiration des pouvoirs de l'assemblée nationale, et durant l'année qui précède un renouvellement partiel du Sénat, aucune élection partielle ne peut avoir lieu. Donc cela veut dire que durant cette année là le siège restera vacant. La protection du mandat. Le parlementaire est censé vouloir, agir pour la nation. Donc il faut qu'il soit libre de son comportement dans l'exercice du mandat confié. Pour cette raison il va bénéficier d'un certain nombre de protections particulières. Le mandat est protégé et pas la personne. Les incompatibilités. Ici il s'agit d'assurer l'indépendance de l'élu, donc de son mandat à l'égard du pouvoir politique s'il est fonctionnaires ou du pouvoir économique s'il dépend de lui. Il s'agira de ne pas cumuler certains emplois et fonctions avec un mandat parlementaire. L'ordonnance organique initiale du 24 octobre 1958 a détaillé cela. Incompatibilités avec une activité publique. Dans les activités publiques il faut distinguer les fonctions publiques électives et celles qui ne le sont pas. Les fonctions publiques non électives (en gros les fonctionnaires) : il n'est pas possible d'avoir un exercice simultané dans la fonction publique et du mandat parlementaire. Cela signifie que le fonctionnaire élu doit alors être placé dans une position particulière de la fonction publique, la position du « détachement «. A la fin du mandat il retrouvera sa fonction publique. Cette incompatibilité a été posée dès la 2ème république parce qu'on avait constaté sous les régimes précédents, notamment sous la monarchie de Juillet, qu'il y avait un nombre important de fonctionnaires parlementaire or par définition un fonctionnaire sauf exception est toujours placé sous le pouvoir hiérarchique du ministre, donc de l'exécutif. Ce qui mettrait à mal la séparation des pouvoirs. 2 exceptions : les professeurs d'université car ils peuvent continuer à exercer les 2 fonctions car bénéficiant du principe d'indépendance. La 2ème exception est plus localisée géographiquement, ce sont les ministres du culte en Alsace-Moselle qui peuvent continuer à exercer leur fonction de ministre du culte et de parlementaire. Il existe également un cas où l'interdiction du cumul est levée mais de manière temporaire, c'est le cas dans lequel le gouvernement charge un parlementaire d'une mission temporaire. Ce parlementaire n'est pas obligé d'abandonner son mandat si la mission en question ne dépasse pas 6 mois. Au-delà il devra faire un choix. Par ailleurs sont également assimilés aux fonctions publiques non électives les fonctions de direction d'une entreprise nationale ou d'un établissement public national, la fonction de membre du conseil constitutionnel, du Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) ou encore les AAI (autorités administratives indépendantes). Les fonctions publiques électives : c'est la question polémique du cumul des mandats électifs : il faut toujours un texte pour prévoir les incompatibilités. Le code électoral précise bien que tout député élu au Sénat ou tout sénateur élu à l'assemblée nationale cesse de fait d'appartenir à la 1ère assemblée dont il était membre. Contrairement à d'autres pays, il est fréquent de rencontrer un député ou un sénateur maire mais cela suscite des critiques puisqu'il y a quelques inconvénients à ce cumul. D'abord si on cumule beaucoup de mandat il y a une confiscation du pouvoir par une élite trop restreinte. A partir de là cela empêche le renouvellement des dirigeants. Cela gêne la circulation des responsabilités politiques, ce qui se fait au détriment des plus jeunes ou des femmes. Nécessairement la disponibilité des élus est diminuée avec le cumul c'est-à-dire que les élus locaux parlementaires donneraient beaucoup moins de temps et d'attention au mandat national, ils auraient plutôt tendance à surreprésenter les intérêts locaux et cela au mépris de leur 1ère vocation qui est de représenter la nation. Finalement ce cumul entre le mandat national et le mandat local comporte un risque de confusion des pouvoirs source de conflits d'intérêts. Pour les défenseurs du cumul, ce cumul des mandats permettrait aux autorités décentralisées de faire face à l'autorité de l'Etat à armes égales. Surtout ce serait le gage d'ancrage dans la réalité. Ce n'est pas convaincant car les autres Etats européens prouvent le contraire. Cet argument se défend davantage pour les sénateurs censés représenter les collectivités territoriales. Entre ces 2 thèses pour et contre, ou bien l'interdiction du cumul ou la tolérance, la loi n'a pas beaucoup tranché et le législateur a juste voulu mettre en place une logique de limitation du cumul et non pas d'interdiction. 2 étapes ont été franchies : On a eu 2 premières lois ordinaire et organique adoptées en 1985 dans un certain consensus. Ces 2 lois du 30 décembre 1985 sont venues différencier la situation des parlementaires nationaux et la situation des autres élus. Pour les députés et les sénateurs la loi a limité l'exercice du mandat national avec un seul des mandats ou fonctions suivantes : parlementaire européen, conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, Maire d'une commune d'au moins 20000 habitants ou adjoint au maire d'une commune de 100000 habitants ou plus. Concernant les élus non parlementaires, la loi ordinaire avait précisé que nul ne pouvait cumuler plus de 2 mandats ou fonctions électives énumérées précédemment. Les lois du 5 avril 2000 ont été amendées par la loi du 11 avril 2003 afin d'y ajouter des députés européens. Ces lois de 2000 ont gardé cette logique de simple limitation mais on a tout de même conforté et renforcé la limitation avec de nouvelles incompatibilités pour les parlementaires nationaux et européens dont les mandats sont désormais incompatibles et dont les régimes sont également harmonisés. Le législateur en 2000 a juste amendé la liste des mandats dont la détention est limitée à 1. On met à la place de maire d'une commune de 20000 le poste de conseiller municipal d'une commune d'au moins 3500 habitants. On a toujours une compatibilité sous réserve qu'un seul mandat soit exercé en plus. Surtout, aucune incompatibilité n'a été retenue en définitive entre la responsabilité d'un exécutif local et le mandat de député, Sénateur, ou de parlementaire européen. Par comparaison, la loi a été beaucoup plus sévère pour ceux qui ne détiennent que des mandats locaux. Il y a également des lacunes car les présidents de EPCI (établissements publics de coopération intercommunale= agglomération) ne sont pas touchés par cette interdiction. Incompatibilités avec une activité privée. Ici le principe est inversé. Ici ce sera le principe de la compatibilité. Le parlementaire doit pouvoir continuer à exercer une activité professionnelle si cette activité ne risque pas d'interférer avec son mandat. Il ne faut pas de chevauchement d''intérêts. C'est pour cela que la législation a posé des limitations en cas de limitations d'intérêts. Il n'est pas question d'être parlementaire et en même temps dirigeant de société nationale ou de société faisant appel publiquement à l'épargne. De même il n'est pas question d'exercer des fonctions de direction dans des entreprises qui vivant essentiellement de commandes publiques. Il n'est pas question de diriger des sociétés qui auraient pour objet la construction, la promotion immobilière. La loi organique du 19 janvier 1995 a créé de nouveaux cas d'incompatibilité. Exemple : des restrictions sont prévues à l'exercice de la profession d'avocat pour tous les actes qui pourraient les mettre en contradiction avec l'intérêt public. Le contrôle des incompatibilités. On a d'abord un délai de choix. C'est-à-dire que le parlementaire qui est nommé au conseil constitutionnel ou au gouvernement est réputé avoir choisi cette fonction de ministre ou conseiller constitutionnel sauf opinion contraire exprimée par lui et cela dans un délai de 8 jours pour le conseil constitutionnel et de 1 mois pour le cas du gouvernement. Le parlementaire qui lors de son élection se trouve dans un cas d'incompatibilité lié à un mandat électoral ou une fonction élective a 30 jours pour choisir. S'il ne le fait pas, depuis la loi organique du 14 avril 2011, à défaut d'option dans le délai imparti, le mandat local acquis à la date la plus ancienne prend fin de plein droit. Le parlementaire qui acquiert après son élection un mandat électoral ou une fonction élective de nature à le placer dans une situation d'incompatibilité doit également régulariser sa situation dans les 30 jours avec la même conséquence que ci-dessus s'il ne le faisait pas. Dans les autres situations, c'est-à-dire l'incompatibilité avec les activités privées, le parlementaire doit faire dans le mois suivant son entrée en fonction « une déclaration d'activité « certifiée sur l'honneur et qui est soumise d'abord à l'appréciation du bureau de l'assemblée à qui il appartient et une déclaration qui doit mentionner non seulement les activités privées qu'il envisage de garder mais également celles qu'il envisage de conserver. Si le bureau de l'assemblée a des doutes quand à la compatibilité ou s'il y a désaccord, le conseil constitutionnel sera alors saisi par le bureau de l'assemblée ou par le parlementaire lui-même ou par le garde des Sceaux. Si le conseil constitutionnel estime qu'il y a incompatibilité, le parlementaire a 30 jours pour régulariser sa situation. Sinon il est déclaré démissionnaire d'office. Les immunités. On a un système qui vise à protéger contre les menaces ou les mesures d'intimidation, les poursuites judiciaires abusives, qui pourraient être le fait soit du pouvoir exécutif (politique) mais également qui pourrait être le fait de citoyens procéduriers puisque la fonction expose à « la vindicte populaire. « Il n'est pas question pour autant d'aboutir à l'impunité. L'irresponsabilité. Article 26 alinéa 1 : « aucun membre du parlement ne peut être poursuivi, recherché, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions. « Cette irresponsabilité correspond à une « immunité de fond «, elle correspond et est destinée à permettre aux élus de défendre librement leurs opinions. C'est le parlementaire pris dans sa qualité d'élu qui est protégé du fait des actes accomplis dans le cadre de son mandat. Cette immunité est dite « absolue « parce qu'elle couvre tous les actes accomplis dans l'exercice du mandat et cela aussi bien du point de vue de la responsabilité civile que pénale. Elle est dite aussi « perpétuelle « car elle survit à la fin du mandat. Elle ne couvre que les actes accomplis dans l'exercice de ce mandat ce qui veut dire que les actes « détachables de l'exercice du mandat « peuvent entrainer la responsabilité du parlementaire. C'est un acte accomplis en tant que personne privée. Cela concerne aussi les actes accomplis en dehors de l'enceinte parlementaire. Cela peut donc concerner des actes politiques ordinaires (discours dans un lieu public). La restriction de l'irresponsabilité au seul cadre de l'hémicycle parlementaire peut être gênante parce que l'exercice du mandat parlementaire ne se réduit pas à cet hémicycle. Par ailleurs il existe une discipline strictement parlementaire c'est-à-dire que l'assemblée est compétente pour sanctionner le comportement excessif de ses membres, le comportement des parlementaires qui viendrait perturber le déroulement des séances ordinaires. Il s'agit d'une répression disciplinaire qui ne concerne que l'ordre de la séance publique. Le règlement parlementaire défini les fautes disciplinaires ainsi que l'échelle des sanctions disciplinaires. L'inviolabilité. Ici c'est une « immunité de procédure « qui garantit le parlementaire contre les poursuites pénales abusives ou vexatoires pour des crimes et délits qui pourraient éventuellement être intentés contre les parlementaires. Cela concerne des faits et actes extérieurs à l'exercice de la fonction. On veut éviter que le parlementaire pris en sa qualité de personne privée soit l'objet d'intimidations, d'arrestations injustifiées de la part de l'exécutif ou de partisans de l'exécutif. Ici il ne s'agit pas de supprimer l'infraction mais de retarder le déroulement de l'action pénale si besoin. Le parlementaire ne doit pas être gêné dans son mandat. L'irresponsabilité est bien une immunité de fond alors que l'inviolabilité est une immunité de procédure. L'irresponsabilité protège le parlementaire en tant qu'élu alors que l'inviolabilité concerne le parlementaire en tant qu'individu. L'irresponsabilité concerne les actes de la fonction parlementaire alors que l'inviolabilité va concerner les actes étrangers à la fonction parlementaire. La révision constitutionnelle de 1995 du 4 août a modifié le régime de l'inviolabilité. Maintenant la mise en examen d'un parlementaire peut être faite sans aucune intervention du bureau de l'assemblée ou de ses organes. Avant 1995, il fallait pour la poursuite un vote de l'assemblée pendant la session sauf cas de flagrant délit. En cas d'arrestation ou de mesure restrictive ou privative de liberté (garde à vue ou détention), c'est le bureau de l'assemblée concernée qui doit se prononcer et qui doit donner l'autorisation requise. En revanche les procédures judiciaires ordinaires qui ne demandent pas de mesure restrictive de liberté sont tout à fait possibles sans intervention du bureau. Idem en cas de crime ou délit flagrant. A titre de précaution l'article 26 alinéa 3 prévoit que les assemblées gardent une possibilité qui est la possibilité de requérir la suspension des poursuites, de la détention ou des mesures privatives ou restrictives de liberté si elles estiment qu'il y a un risque non justifié d'entrave au libre exercice du mandat parlementaire. Cette possibilité ne peut se faire que durant la session parlementaire. Indemnité parlementaire et avantages matériels. Ils existent car il s'agit de mettre le parlementaire à l'abri du besoin et donc ainsi de le mettre à l'abri des tentations. C'est indispensable à partir du moment où le suffrage universel a été mis en place parce que cela permet à des citoyens issus de milieux plus défavorisés de pouvoir être élus. C'est également la contrepartie logique aux incompatibilités. L'indemnité a été instituée la 1ère fois en 1848. Cette indemnité parlementaire est prévue par l'article 25 de la constitution alors que les modalités sont fixées par l'ordonnance organique du 13 décembre 1958. Il y a une indemnité principale dite « de base «. Elle est indexée sur les plus hauts traitements de la fonction publique. On ajoute à cette indemnité de base une « indemnité de résidence « et une indemnité représentative de frais ou « indemnité de fonction «. On y ajoute également un crédit mensuel destiné à rémunérer les assistants parlementaires (maximum 3). On ajoute à cela un certain nombre d'avantages matériels. Exemple : carte gratuite de transport SNCF, un contingent de billets d'avions, une franchise postale, abonnements de téléphones, etc. § 2 : les organes du parlement. Il y en a 2 : les organes directeurs et les organes de travail. Les organes directeurs. Il y en a 3 : Le président. Selon l'article 32 le président de l'assemblée nationale est élu pour la durée de la législature. Le président du sénat est élu après chaque renouvellement partiel. Il est aussi évident que ce président est élu au scrutin secret à la tribune par appel nominal des membres de l'assemblée. Cela se fait au cours de la 1ère séance de la magistrature au scrutin majoritaire à 3 tours c'est-à-dire que si la majorité absolue des exprimés n'est pas acquise aux 2 premiers tours, logiquement la majorité relative sera suffisante pour le 3ème tour. En cas d'égalité de suffrage le plus âgé est élu. Attributions : Chacun des 2 présidents représente l'assemblée pour défendre et prendre en charge ses intérêts. Il dirige les débats et les travaux les plus importants ce qui demande une certaine autorité et en principe une certaine impartialité. En principe le président ne participe pas au vote. Le président veille à la sûreté intérieure et extérieure de l'assemblée. Dans cette finalité il fixe l'importance des forces militaires placées sous son autorité. Il peut requérir directement la force armée et toutes les autorités dont il a besoin, conformément à l'ordonnance du 17 novembre 1958. Cela parce qu'il est là pour protéger l'autonomie de ce pouvoir législatif notamment contre les autres pouvoirs. En accord avec le gouvernement les présidents peuvent décider le transfert du siège des assemblées en cas de nécessité. Le président exerce à titre personnel un certain nombre d'attributions personnelles. Exemple : article 18 il lit le message du président de la république, il délivre un avis dans le cadre des articles 12 et 16 (dissolution et plein pouvoir), il est autorité de saisine et de nomination du conseil constitutionnel, dans le cadre de l'article 7 le président du Sénat assure l'intérim de la présidence de la république, le président de l'assemblée nationale présidez seul le Congrès et dans le cadre de l'article 68 la Haute Cour. Les 2 présidents sont également autorité de nomination au CSM (Conseil Supérieur de la Magistrature). Les présidents des assemblées ont été rétrogradés dans l'ordre protocolaire au profit du 1er ministre au 3ème et 4ème rang. Le président du Sénat est devant car il a sa qualité d'intérimaire de la présidence. Le bureau. C'est une autorité collégiale qui comprend 22 membres (assemblée nationale) c'est-à-dire le président, les 6 vice-présidents, les 3 questeurs et 12 secrétaires. En 2010, le bureau du Sénat a été porté à 26 membres puisqu'on a prévu 8 vice-présidents et 14 secrétaires. La composition doit être la plus représentative possible de la composition politique de l'assemblée. Les membres du bureau doivent être choisis par accord entre les présidents de groupes parlementaires. En cas de désaccord il y aurait désignation avec un scrutin plurinominal majoritaire. Attributions collectives du bureau : c'est-à-dire qu'il a tous pouvoirs pour présider aux délibérations de l'assemblée et pour organiser et diriger les services de l'assemblée. C'est notamment ce bureau qui va déterminer le statut des fonctionnaires parlementaires. Il va aussi déterminer le fonctionnement des services auxquels sont affectés ces fonctionnaires parlementaires. Ce bureau est également compétent pour compléter le règlement de l'assemblée. Il va pour cela produire une IGD (Instruction Générale du Bureau). Contrairement au règlement parlementaire, l'IGB n'est pas soumise au contrôle du conseil constitutionnel. Le bureau exercera des compétences dans la procédure législative. Les attributions individuelles : Les vice-présidents sont là pour remplacer le président dans la direction des débats lors des séances publiques. Ils ont les mêmes pouvoirs. Les secrétaires ont pour fonction la surveillance de la rédaction du procès verbal qui doit être adopté au début de chaque séance suivante. Ce procès verbal fait foi pour ce qui est des décisions prises et interventions faites. Ce PV va constater les votes et aussi contrôler les délégations de vote. Les questeurs sont chargés de l'administration intérieure des assemblées et de la gestion du personnel. Ce sont eux qui vont diriger les services administratifs et financiers de l'assemblée c'est-à-dire qu'aucune dépense nouvelle ne peut être engagée sans l'avis préalable des questeurs. Ils sont chargés de la préparation du budget de l'assemblée, ensuite entériné par une commission commune aux deux assemblées et présidée par un membre de la cour des comptes. Cette autonomie s'exprime de manière administrative avec les services législatifs qui dépendent du secrétaire général de l'assemblée et de la présidence et les services administratifs qui dépendent eux du secrétariat général de la questure. Le tout s'exprime avec ces fonctionnaires particuliers appelés fonctionnaires parlementaires qui ont certes la qualité de fonctionnaires d'Etat mais parce que le législatif doit être autonome par rapport à l'exécutif, ces fonctionnaires sont indépendants donc ont un statut spécifique. La conférence des présidents. La conférence des présidents consiste en une structure composée du président, des vice-présidents, des présidents des commissions permanentes, et on y trouve également les présidents des commissions spéciales (le cas échéant), les présidents des groupes parlementaires ainsi que le rapporteur général de la commission des finances et depuis 1992 on ajoute également le président de la délégation parlementaire pour l'UE. Cette délégation pour l'UE est devenue depuis la révision de 2008 la commission chargée des affaires européennes. C'est également cette révision de 2008 qui est venue constitutionnaliser la conférence des présidents puisque celle-ci est dorénavant mentionnée à l'article 39. Le gouvernement est également représenté au sein de cette conférence par l'un de ses membres, en règle générale ce sera le ministre ou le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le parlement. Sa compétence primordiale consiste à fixer l'ordre du jour du Parlement. C'est d'ailleurs pour cela que l'institution était apparue en 1911 à la chambre des députés et qu'elle était également apparue en 1947 au sein de la 2nde chambre appelée « conseil de la république «. Les règles de fixation de l'ordre du jour ont été modifiées en 2008, ce qui a renforcé le rôle de la conférence. Cette révision est venue attribuer d'autres fonctions à la conférence des présidents c'est-à-dire qu'elle doit veiller à ce que la présentation des projets de lois déposés réponde aux conditions fixées par la loi organique du 15 avril 2009 sachant que si cela n'était pas le cas, le projet ne pourrait être inscrit à l'ordre du jour. En cas de désaccord entre la conférence et le gouvernement à ce sujet, le conseil constitutionnel sera saisi par le 1er ministre ou par le président de l'assemblée concernée. Les conférences des 2 assemblées peuvent s'opposer à ce que le gouvernement utilise « la procédure accélérée d'adoption des lois «. Particularité : le vote au sein de cette conférence se fera selon le principe de la pondération c'est-à-dire qu'il est attribué aux présidents de groupes un nombre de voix égal au nombre de membres de leur groupe, d'où un favoritisme de la majorité. La négociation entre le gouvernement et la majorité se fait d'ailleurs parfois au sein de cette conférence. Les organes de travail. Il y en a 3 : Les commissions. Les commissions législatives. Dans l'article 43 de la constitution, on distingue les commissions « permanentes « et les commissions « spéciales «. Ces deux commissions sont législatives c'est-à-dire que les projets et propositions de loi ne viennent pas immédiatement en séance publique, il faut d'abord les aiguiller, les étudier, les discuter, donc il faut le faire dans des structures et formations limitées, réduites, au sein desquelles peuvent se réunir des « spécialistes «, des parlementaires qui seraient particulièrement compétents et informés des questions abordées. En même temps, on va recueillir l'information utile à l'étude de ces textes. Le problème est que sous les 3ème et 4ème républiques en particulier, ces commissions étaient allées bien eu delà de leur rôle d'organe de préparation du travail en vue d'une séance publique. En clair elles se comportaient surtout comme des instruments autonomes de contrôle politique du gouvernement. De facto, chaque commission avait tendance à se comporter comme le contre ministère. De surcroit ces commissions avaient aussi tendance à se transformer en moyens d'expression de groupes d'intérêts. Exemple : commission de la marine marchande, commission des boissons. On a donc eu une réaction énergique en 1958. On a souhaité supprimer la correspondance entre ministère et commission permanente. C'est pour cela que de manière drastique en 1958 dans l'article 43 on a limité à 6 le nombre de ces commissions permanentes. Mais c'était trop restrictif car ces commissions n'étaient pas assez nombreuses et se sont retrouvées avec des compétences beaucoup trop variées et larges. La révision de 2008 est venue fixer ce nombre à 8 commissions permanentes en dehors de celles chargées des affaires européennes. L'article 43 posait le principe selon lequel « l'examen de la loi est confié à une commission spécialement désignée à cet effet. « C'était la commission ad hoc. Donc par exception cette étude devait être confiée aux commissions législatives permanentes. Or ce schéma initial n'a pas tenu face à la tradition parlementaire qui préfère très nettement confier l'étude des textes aux commissions permanentes. L'exception est donc devenue la règle et inversement. La commission ad hoc est devenue l'exception. La révision de 2008 est venue joindre le fait au droit en prévoyant dorénavant la saisine de principe des commissions permanentes. La commission spéciale va être une commission temporaire, spécialement désignée pour l'examen d'un texte particulier, ce qui veut dire qu'une fois le texte examiné, l'existence de cette commission spéciale prend fin. Les commissions permanentes ne se distribuent pas de la même façon leurs compétences à l'assemblée nationale et au Sénat. Un député ou un sénateur ne peut appartenir qu'à une seule commission permanente mais chaque parlementaire est tenu d'appartenir à une commission permanente. Les places sont réparties à la proportionnelle du groupe en sachant que les effectifs de ces commissions permanentes varient. Les commissions permanentes ou spéciales élisent au scrutin secret un bureau composé d'un président, de vice-présidents et de secrétaires. Les bureaux doivent comporter tous les groupes politiques. Chaque commission contrôle ses travaux. Ces commissions législatives font un travail sérieux. Les commissions d'enquête. Pour procéder à des investigations, chaque assemblée peut constituer une « commission d'enquête « conformément à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées. Au départ, on faisait la distinction entre les commissions « d'enquête « et les commissions dites « de contrôle «. Les commissions de contrôle avaient pour but le contrôle de la gestion des services publics ou des entreprises publiques. C'est donc la loi du 20 juillet 1991, qui a modifié l'ordonnance, qui a fusionné ces 2 types de commissions sous l'appellation commune de « commission d'enquête «.  En 1958, les constituants ont limité particulièrement l'utilisation, la durée et les pouvoirs de ces commissions d'enquête. Par la suite le législateur est intervenu plusieurs fois pour élargir les pouvoirs de ces commissions. La révision de 2008 est venue constitutionnaliser l'existence de ces commissions d'enquête avec un nouvel article, l'article 51-2 qui affirme que « pour l'exercice des missions de contrôle et d'évaluation, des commissions d'enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir dans les conditions prévues par la loi des éléments d'information. « Il ne faut pas confondre les commissions d'enquête et les « missions d'information. « Les missions d'information sont les missions qui peuvent être créées par une commission législative permanente au sein même de cette commission permanente. Au départ ces missions servaient souvent de prétexte au voyage des parlementaires. Depuis les missions d'information se sont affirmées comme une technique d'information efficace et même à l'occasion elles ont pu servir de substitut de commissions d'enquêtes. En revanche les missions d'information n'ont pas les mêmes moyens que les commissions d'enquêtes. Ces missions peuvent être communes aux commissions permanentes. Elles vont élire un bureau, désigner un rapporteur qui va présenter un rapport au terme des travaux, exactement comme une commission. Le RAN (règlement de l'assemblée nationale) prévoit que des missions d'information peuvent être créées par la conférence des présidents sur proposition du président de l'assemblée nationale et avec un régime juridique identique à celui des missions d'information créées par une commission permanente. Les commissions ad hoc. Elles sont spécialement constituées pour connaitre des comportements individuels. Exemple : la commission compétente en matière d'immunité parlementaire. Les délégations parlementaires. C'est une innovation de la 5ème république. Ce sont des structures créées par diverses lois. Cela correspond à la volonté de suivre un problème particulier dans un cadre plus spécialisé encore que le cadre des commissions permanentes. Elles ont eu tendance à être créées parce que le nombre de commissions permanentes était restreint. Ces délégations ne jouent qu'un rôle d'information. Le conseil constitutionnel l'a d'ailleurs précisé dans plusieurs décisions car il ne faut pas empiéter sur les fonctions des commissions elles même. Le but est de recueillir des informations, de rédiger des rapports ou de produire des avis dans des domaines particuliers. Ces délégations peuvent être créées soit à 2 exemplaires (un dans chaque assemblée) ou en revanche la délégation pourra être commune aux 2 assemblées. Il existe un certain nombre de délégations. Rapidement, les plus importantes de ces délégations ont été les délégations pour les communautés européennes devenues délégations pour l'union européenne qui avaient été créées en 1979. Puisque ces délégations, par exception, dépassaient leur rôle purement informatif, et le président de cette délégation siège à la conférence des présidents. Donc il ne faut pas s'étonner que la révision de 2008 soit venue non seulement constitutionnaliser ces délégations pour l'UE mais qu'en plus elle soit venue transformer ces délégations pour l'UE en commissions chargées des affaires européennes. La délégation la plus récente a été créée en 2007 et a pour fonction de suivre l'activité générale et les moyens des services de renseignement, appelée délégation du renseignement (commune aux assemblées). Souvent les délégations prennent le nom « d'offices parlementaires «. Les groupes politiques. Selon l'article 4 de la constitution, « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage, ils se forment et exercent leurs activités librement. « Ces partis trouvent leur aboutissement dans des formations intérieures aux assemblées appelés « groupes parlementaires « qui vont rassembler les députés ou sénateurs ayant les mêmes opinions politiques. L'origine de ces groupes est coutumière et leur reconnaissance dans les règlements parlementaires a été relativement tardive car il a fallu attendre 1910 à la chambre des députés et 1921 au Sénat. La révision de 2008 est venue constitutionnaliser leur existence avec les articles 48 alinéa 5, 50-1 et 51-1 de la constitution. L'article 51-1 disant que le « règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein «. Depuis 1958, leur création était soumise à des conditions sévères. Il y avait 2 conditions : Un nombre minimum de membres (en l'occurrence 20 membres à l'assemblée nationale et 15 au Sénat). Produire une déclaration politique commune accompagnée de la liste nominative des membres. Les parlementaires se rattachent au groupe mais ne sont pas obligés de se rattacher au groupe. Si un parlementaire se sent proche d'un parti mais sans pour autant approuver toutes les positions d'un parti, il a alors la possibilité de devenir non pas membre du groupe mais de s'apparenter au groupe. On n'est alors pas soumis à la discipline de ce groupe. Les apparentés ne comptent pas dans le nombre requis de membres. Si on ne veut pas appartenir à un groupe, le parlementaire fait alors parti des « non inscrits «. Chaque groupe élabore son règlement intérieur, dispose d'un secrétariat administratif donc de facilités matérielles. Les groupes occupent une place importante dans le travail parlementaire puisque l'activité se fait davantage sur un mode collectif qu'individuel d'où l'intérêt pour les parlementaires d'être membre d'un groupe. Ce sont les groupes parlementaires qui sont à l'origine de la désignation des organes des assemblées dans le sens où c'est notamment sur la base de leur importance respective que l'on procède à la désignation de ces organes. Ils désignent aussi les rapporteurs des textes de lois qui déposent également les propositions de lois et les amendements, qui vont encadrer les débats et poser les questions orales. Ce sont également eux qui saisissent le conseil constitutionnel. Ils disposent le temps de parole à la TV lors de campagnes électorales et référendaires. § 3 : le fonctionnement. Il ne faut pas confondre session parlementaire et séance parlementaire. Les sessions parlementaires. Il y en a 3 types. Cela signifie que le parlement ne siège pas en permanence. Il va donc tenir des sessions. Normalement, les assemblées siègent selon le principe de la simultanéité dans le cadre des sessions. La session ordinaire. A l'origine, le parlement se réunissait en session ordinaire 2 fois par an avec une session d'automne qui était consacrée prioritairement consacrée au vote de la loi de finance (budget) et cette session d'automne s'ouvrait le 2 octobre et s'achevait 80 jours plus tard. On avait une seconde session, dite de printemps, qui commençait le 2 avril et qui s'achevait 90 jours plus tard. Au fil du temps, ces 2 sessions ordinaires étaient apparues top courtes pour permettre au parlement de débattre dans de bonnes conditions notamment de tous les textes qui avaient tendance à augmenter. Du coup on avait tendance à convoquer de plus en plus de sessions extraordinaires. D'où la révision constitutionnelle du 4 aout 1995 qui a institué une session unique de 9 mois. Cette session unique commence le 1er jour ouvrable d'octobre et s'achève le dernier jour ouvrable de juin. Mais l'article 28 de la constitution, dans son alinéa 2 limite à 120 jours le nombre de jours de séances à l'intérieur de ces 9 mois. Ce qui fait environ 3 jours par semaine. Par ailleurs, des séances supplémentaires peuvent être tenues sur décision du 1er ministre après consultation du président de l'assemblée concernée ou sur décision de la majorité des membres de chaque assemblée. Les semaines, jours, et heures de séances sont désormais fixés par les règlements parlementaires. Cette réforme de 1995 était censée permettre une meilleure programmation du travail législatif et permettre un meilleur contrôle du gouvernement. Les sessions extraordinaires. La constitution rend assez difficile la tenue de ces sessions extraordinaires. Les articles 29 et 30 de la constitution précisent que l'initiative des députés et seulement elle est doublement limitée car les sessions convoquées à leur demande ne peuvent pas durer plus de 12 jours et ils en peuvent demander une nouvelle session dans le délai de 1 mois suivant la clôture de la précédente session extraordinaire. La presque totalité de ces sessions extraordinaires ont été convoquées à l'initiative du 1er ministre. Jusqu'en 1995, il était fréquent que les sessions extraordinaires ne soient que le prolongement ou l'anticipation de sessions ordinaires car l'ordre du jour était beaucoup trop chargé. Les sessions de plein droit. 3 hypothèses : Après une dissolution de l'assemblée nationale, celle-ci se réunit de plein droit le 2ème jeudi suivant son élection. Si cette date ne coïncide pas avec la session ordinaire, une session de plein droit de 15 jours est ouverte pour permettre l'organisation de la nouvelle assemblée. Durant l'application de l'article 16. Pour l'application de l'article 18. En cas de nécessité le parlement est réuni de plein droit pour entendre le message du président de la république ou pour entendre (depuis 2008) un discours du président de la république devant le Congrès. Les séances parlementaires. Les séances parlementaires sont la réunion plénière du parlement. C'est le lieu de débat, de vote. Publicité des séances. Les séances sont publiques en vertu de l'article 33 alinéa 1 de la constitution. Alors que les commissions travaillent en principe à hui clos même si le principe du hui clos recule néanmoins puisque les règlements parlementaires ont été modifiés pour permettre l'organisation d'une publicité de tout ou partie des auditions organisées à la commission. Cela veut dire que la publicité résulte du compte rendu in extenso des débats parlementaires. Elle résulte également de la présence du public. Le tout étant conforté par les sites internet des 2 assemblées. Les séances sont enregistrées et les séances sont même retransmises sur les chaines télévisées (chaine parlementaire). Cette règle existe car démocratiquement, les électeurs sont en droit de connaitre les opinions, les votes de leurs élus. La loi doit s'élaborer sous l'oeil du peuple. L'assemblée peut néanmoins siéger à hui clos, on dit alors qu'elle siège en « comité secret « à la demande du 1er ministre ou à la demande de 1/10 de ses membres. A l'exception de l'hémicycle du Congrès, l'hémicycle est donc interdit au président de la république mais l'hémicycle parlementaire est accessible aux chefs d'Etat et chefs de gouvernement étrangers ainsi qu'au 1er ministre et aux ministres ainsi qu'aux commissaires du gouvernement (membres de cabinets ministériels ou les directeurs d'administrations centrales ministérielles qui sont présents pour assister les membres du gouvernement dans la discussion législative). De la même manière le président et le rapporteur de la commission législative peuvent être entourés dans l'hémicycle de fonctionnaires parlementaires afin d'être assistés techniquement. La fixation de l'ordre du jour. Les séances du parlement se déroulent suivant un programme de travail fixé à l'avance, « l'ordre du jour «. Or sous les républiques antécédentes, c'était l'assemblée qui était maitresse de cet ordre du jour, sous réserve du droit pour le ministère d'être entendu lorsqu'il le demandait. En 1958 on a changé les choses. C'est le gouvernement qui maitrisait l'ordre du jour avec l'introduction d'une distinction entre « l'ordre du jour prioritaire « et « l'ordre du jour complémentaire «. Mais avec la révision de 2008, le parlement retrouve une certaine liberté, marge de manoeuvre, c'est-à-dire que jusqu'en 2008, on avait cet ordre du jour prioritaire c'est-à-dire cette partie de l'ordre du jour qui relevait et dépendait de la seule volonté du gouvernement. Donc il y inscrivait ses propres projets de loi ainsi que les propositions de lois qu'il acceptait. Cela permettait au gouvernement de faire adopter des textes qui lui convenaient. Donc par ricochet, cela lui permettait de retarder voire de bloquer au besoin l'examen des textes qui ne lui convenaient pas. C'est par la conférence des présidents que le gouvernement faisait connaitre et fait toujours connaitre ses intentions. Il pouvait modifier à sa guise l'ordre du jour et le peut toujours. D'ailleurs le retrait d'un texte à l'ordre du jour lui est toujours possible tant qu'il n'a pas fait l'objet d'un vote. On n'avait comme limite que les dispositions de l'article 48 qui prévoyait qu'une séance par semaine au moins était réservée aux questions des parlementaires, cela depuis la révision de 1995. Depuis 1995, une séance par mois était réservée à un ordre du jour fixé par chaque assemblée, couramment appelée « niche parlementaire « par les journalistes. La révision de 2008 a offert davantage d'équilibre. Elle va plutôt dans le sens d'un ordre du jour partagé. Ainsi, 2 semaines de séance sur 4 sont réservées par priorité au gouvernement. Une semaine de séance sur 4 est réservée par priorité à chaque assemblée en vue du contrôle de l'action gouvernementale ainsi qu'en vue de l'évaluation des politiques publiques. Il y a également 1 jour de séance par mois réservé dans chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée ainsi qu'à l'initiative des groupes minoritaires. Enfin une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des parlementaires et aux réponses du gouvernement. Néanmoins, les projets de lois de finance, les projets de lois de financement de la sécurité sociale, les projets de lois relatifs aux Etats de crise et les demandes d'autorisations visées à l'article 35 (intervention militaire à l'étranger) de la constitution sont toujours inscrits à l'ordre du jour par priorité. De même sont également inscrits par priorité les textes transmis par l'autre assemblée depuis 6 semaines au moins. Déroulement de la séance. Les débats. Ce sont la continuité ou l'accomplissement du travail fait au sein des commissions. C'est également le lieu des débats politiques, des questions au gouvernement, le lieu du contrôle parlementaire. Après ouverture de la séance par le président de l'assemblée ou de son vice président, le débat se déroule selon les règles particulières au débat législatif ou selon les règles particulières au débat relatif au contrôle du gouvernement. C'est le président de séance qui assure la conduite et la police des débats de l'assemblée. Il faut faire en sorte que ces discussions ne sortent pas des limites de la courtoisie. A l'assemblée nationale ainsi qu'au Sénat, les grands débats sont organisés par la conférence des présidents qui prévoit le nombre de séances consacrées au sujet mais qui surtout prévoit la répartition du temps de parole dans les différents groupes. Les votes. C'est d'abord un vote personnel. L'article 27 alinéa 2 dit que « le droit de vote des membres du parlement est personnel. « Cette précision est nécessaire car il s'agissait de limiter le fameux absentéisme parlementaire. On a des délégations de vote possibles mais strictement règlementées par les textes. « Nul ne peut recevoir délégation de plus d'un mandat. « Cela dans les hypothèses limitativement énumérées par loi organique. L'ordonnance portant loi organique du 7 novembre 1958 complétée ultérieurement vient définir un certain nombre de cas (6). Exemple : maladie, cas de force majeure. Dans les faits, cela n'est pas forcement respecté puisque les parlementaires ont souvent plusieurs tâches à accomplir et donc ils ne peuvent être en permanence dans l'hémicycle ne serait-ce parce qu'ils doivent aussi participer aux travaux des commissions. Il faut bien reconnaitre la difficulté à faire respecter ce vote personnel. Le conseil constitutionnel s'est résigné à faire respecter ce vote personnel. Il a tenu à poser des bornes. En clair il a admis qu'une loi votée n'était pas pur autant contraire à la constitution alors que de nombreuses délégations avaient été données irrégulièrement dès l'instant où le souhait des délégants avait été respecté et même si cela n'était pas le cas, dès l'instant où cela demeure dans des proportions telles que le résultat du vote n'aurait pas été de toute façon changé. Décision du 23 janvier 1987. L'opinion publique comprend mal qu'un vote puisse se faire alors que l'hémicycle ne paraissait pas plein. Le président de l'assemblée Philippe Seguin a exigé le respect du vote personnel pour les scrutins importants à l'assemblée nationale. Tous les successeurs ont respecté cela. Le vote est valable indépendamment du nombre de parlementaires en séance parce que selon un principe bien établi, on considère que l'assemblée est toujours en nombre pour délibérer et pour régler son ordre du jour. Pourtant on a un quorum qui doit normalement être réuni (proportion de votants par rapport au total des membres de la chambre ici normalement c'est la majorité absolue des membres de l'assemblée). Sauf si un président de groupe à l'assemblée nationale ou 30 sénateurs exigent qu'il soit vérifié. S'il n'est pas réuni, le vote ne peut avoir lieu et la séance est levée, il y a alors report à la séance suivante qui ne peut avoir lieu moins d'une heure après. Divers procédés existent. Le mode habituel de scrutin pour les législatives est le vote à main levée ou s'il y a doute, on pratique le assis/levé. Cependant on a aussi le vote par scrutin public qui est exigé en certains cas en sachant qu'il existe 2 formes de scrutins publics : ainsi le vote final des lois a lieu au scrutin public simple et qui a lieu normalement et qui se déroule par procédé électronique ou à défaut par bulletin. Cela a lieu sur décision du président ou des membres du gouvernement ou sur demande de la commission saisie au fond d'un texte de loi, sur décision de la conférence des présidents ou enfin sur demande écrite d'un président de groupe. La deuxième forme de scrutin public c'est lorsque la constitution exige une majorité qualifiée ou que le gouvernement engage sa responsabilité. Dans ces hypothèses on va recourir au scrutin public à la tribune. C'est-à-dire qu'après le tirage au sort d'une lettre, les parlementaires défilent à la tribune à l'appel de leur nom pour voter. C'est un scrutin public car les votes sont publiés au JORF avec le nom des parlementaires. Il n'y a dans ce cas que les votes relatifs aux personnes qui vont se faire à bulletin secret. Exemple : président de l'assemblée. Sous section 2 : les fonctions parlementaires. Le parlement va produire et émettre des actes c'est-à-dire des décisions, donc des votes. Mais toute l'activité parlementaire ne se résume pas qu'au vote. Il y a aussi le débat autour des affaires publiques qui n'est pas nécessairement conclu par un vote. Toutes ces procédures contribuent à remplir les 2 fonctions principales du parlement : Voter la loi Contrôler le gouvernement. L'article 24 de la constitution révisé en 2008 ajoute dans les fonctions du parlement « l'évaluation des politiques publiques «. § 1 : les actes. Les actes législatifs. La loi se définit comme étant l'acte délibéré par les 2 assemblées et promulgué par le président de la république. Ce qui signifie que cette loi se reconnait à la qualité des auteurs, à la procédure de son adoption. Toutes les lois ne sont pas placées sur le même plan. On aura ainsi d'un point de vue formel et hiérarchique des distinctions qui se marqueront par des procédures d'adoption différentes selon la loi. Il faudra distinguer les lois constitutionnelles, les lois organiques et les lois ordinaires. Du point de vue du contenu, on peut distinguer 3 lois : Les lois normatives. L'article 34 de la constitution l'explique. Les lois d'autorisation. Ce sont les autorisations données par le parlement en la forme législative. Ici il ne s'agit pas d'édicter des règles de fond mais il s'agit de prendre des décisions qui permettent à l'exécutif d'accomplir valablement certains actes. Ainsi il s'agit de permettre des actes qui relèvent de la compétence normale de l'exécutif : article 35 : la déclaration de guerre est autorisée par la loi. L'intervention des forces armées à l'étranger pour une prolongation au-delà de 4 mois a besoin d'une autorisation parlementaire. Article 36 de la constitution : la prolongation, la prorogation au-delà de 12 jours de l'état de siège ne peut être autorisée que par le parlement. Certaines catégories d'engagements internationaux ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi (article 53). D'une certaine manière la loi de finance est une loi d'autorisation car on a à l'intérieur de cette loi « des autorisations de crédits «. Il s'agit aussi de permettre à l'exécutif des actes qui normalement ne relèvent pas de sa compétence. Article 38 : l'habilitation qui autorise le gouvernement à prendre des mesures qui sont normalement du domaine de la loi par voie d'ordonnance. Les lois d'orientation et de programmation. C'est le problème des lois qui ne formulent que des recommandations et non des actes normatifs. On va y trouver des intentions, des objectifs, des déclarations solennelles. On les appelle le plus souvent des lois d'orientation. Ce phénomène s'est étendu car la jurisprudence stricte du juge constitutionnel a interdit les « résolutions parlementaires « c'est-à-dire des textes qui traditionnellement exprimaient des objectifs et des intentions. Donc d'une certaine manière les résolutions ont eu tendance à revenir sous forme de lois d'orientation. Une loi peut mélanger des aspects normatifs (règles) et des aspects non normatifs d'où des textes parfois longs et bavards. De plus en plus le juge constitutionnel vient sanctionner les textes qui ont une faible charge normative. En plus depuis 2008, on a réhabilité les résolutions parlementaires. Le fait de les réhabiliter devrait mécaniquement limiter l'utilisation de ces lois peut normatives et peu prescriptives. Cette révision de 2008 évoque en plus explicitement ce qu'elle appelle des « lois de programmation « qui viennent déterminer les objectifs de l'action de l'Etat. Ce qui lui donne tout de même une force prescriptive plus nette. Les actes non législatifs. C'est une catégorie qui va regrouper les décisions prises par une assemblée ou les décisions conjointes des assemblées. Le critère de distinction sera l'absence de promulgation entre un acte législatif et un acte non législatif. La résolution. Les propositions de résolutions font l'objet d'une procédure identique à celle appliquée aux propositions de lois. Les résolutions ont un champ d'application strict c'est-à-dire « qu'en dehors des seuls cas expressément prévus par les textes constitutionnels et organiques, le règlement parlementaire ne peut assigner aux propositions de résolution un objet différent de celui qui leur est propre, à savoir la formulation de mesures et de décisions d'ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline de la dite assemblée. « On a un domaine déterminé des résolutions sous la 5ème république. On aura donc des résolutions par nature et on aura des résolutions par détermination constitutionnelle et organique. Cela veut dire qu'on aura des propositions de résolutions visant à modifier les règlements parlementaires (dans la forme ce sont des résolutions), ou encore on aura ainsi des résolutions visant à créer une commission d'enquête ou encore des propositions de résolutions visant à la suspension des poursuites ou de la détention dans le cadre de l'article 26 de la constitution. Surtout, on verra des propositions de résolutions sur les propositions d'actes de l'UE en vertu de l'article 88-4 (résolutions communautaires). La révision de 2008 est venue réhabiliter la résolution générale (telle que pratiquée dans les républiques précédentes). Cela se fait désormais par l'article 34-1. La réhabilitation se fait de manière cadrée. On va avoir une stricte procédure pour éviter toute dérive. C'est pour cela que le gouvernement pourra bloquer l'inscription de cette résolution à l'ordre du jour s'il estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou bien si les résolutions contiennent des injonctions à l'égard du gouvernement. Une loi organique du 15 avril 2009 est venue fixer les conditions de mise en oeuvre de la résolution de l'article 34-1. Les motions. A la différence des résolutions, les motions ne sont pas soumises à l'examen préalable en commission, donc ces motions vont être directement soumises à l'assemblée. D'ailleurs elles ne se présentent pas nécessairement sous la forme d'un texte. Dans ce cas, la décision résulte du vote lui-même. On distingue 2 types de motions : Les motions de procédure : ce sont celles qui concernent le déroulement de la procédure législative (question préalable, l'exception de recevabilité). Les motions extra-procédurales : il s'agit de la décision visant le gouvernement et qui concerne l'exercice de la fonction de contrôle du gouvernement. Cela concerne également les propositions adressées au chef d'Etat. Exemple : la motion d'approbation du programme ou d'une DPG en vertu de l'article 49 alinéa 1. Article 49 alinéa 2 : la motion de censure. La motion d'approbation d'une DPG par le Sénat (article 49 alinéa 4). La motion visant à proposer au chef de l'Etat de soumettre un projet de loi au référendum (article 11), ici la motion est une motion conjointe. Les actes parlementaires. On va y trouver les décisions prises par les organes administratifs des assemblées c'est-à-dire le président, le bureau et le questeur. Ces décisions sont alors prises en vue du fonctionnement des assemblées. On va trouver des arrêtés, des décisions, ou l'IGB (instruction Générale du Bureau) qui vient compléter le règlement parlementaire. Cela comprend également les décisions prises par les commissions, les missions d'informations, les délégations parlementaires, etc. § 2 : les procédures législatives. Cela reste l'activité par excellence du parlement. Plus de la moitié des séances publiques sont effectivement consacrées aux débats législatifs. Cette procédure législative a été particulièrement rationalisée sous la 5ème république, c'est-à-dire que le parlement vote certes la loi mais à 90 % la loi est d'origine gouvernementale. Ce gouvernement dispose d'un certain nombre de prérogatives majeures qui lui permettent d'imposer sa volonté aux assemblées ou du moins de s'opposer aux initiatives parlementaires. La révision de 2008 a souhaité opérer un certain rééquilibrage. La procédure législative ordinaire. L'initiative de la loi. L'article 39 alinéa 1 l'explique. Il dit que l'initiative est partagée car cette initiative appartient concurremment au 1er ministre et aux membres du parlement. Les projets de lois. Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Donc on considère que le 1er ministre exerce discrétionnairement ce pouvoir d'initiative législative. Le parlement ne peut pas enjoindre le 1er ministre à déposer un projet de loi. La révision de 2008 prévoit dorénavant une présentation des projets de lois qui doit répondre à des conditions fixées par une loi organique. Cela en sachant que ces projets ne pourront être inscrits si la conférence des présidents de la 1ère assemblée saisie constate que les règles de présentation fixées par cette loi organique ne sont pas respectées. S'il y avait désaccord entre le gouvernement et la conférence des présidents, alors on a l'intervention du conseil constitutionnel puisque le 1er ministre ou le président de l'assemblée intéressée pourra le saisir. Ce Conseil aura alors un délai de 8 jours pour trancher. C'est la loi organique du 15 avril 2009 qui précise que les projets de lois sont précédés de l'exposé des motifs, c'est-à-dire un exposé qui a pour objet de présenter les principales caractéristiques du projet de loi et qui a pour objet de mettre en valeur l'intérêt du projet de loi. En plus de cet exposé des motifs, la loi organique prévoit aussi une « étude d'impact « qui vient compléter l'exposé, elle consiste en un texte qui vise à exposer l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales, environnementales, ainsi que les coûts et bénéfices financiers attendus. C'est donc un ministre qui est chargé du projet (ministre pilote), c'est lui qui va procéder à toutes les consultations nécessaires avec les partenaires économiques, sociaux mais aussi surtout les consultations au sein du gouvernement puisque toute loi, tout projet implique nécessairement une coordination interministérielle. Par ailleurs, l'alinéa 2 de l'article 39 prévoit que les projets de lois doivent faire l'objet d'un double examen de 2 instances importantes : le Conseil d'Etat (qui vient avant tout vérifier la conformité du projet de loi à la constitution pour anticiper un recours mais aussi vérifier que la loi ne vienne pas contredire une norme supranationale. Il ne s'interdit pas non plus un contrôle sur l'opportunité même tu texte. Ses avis ne sont alors pas publics car sont destinés au gouvernement qui n'est pas obligé de suivre l'avis du conseil d'Etat), et le Conseil des Ministres (car le conseil des ministres doit toujours délibérer sur chaque projet de loi, il vient traduire la solidarité gouvernementale. Tous les membres du gouvernement sont censés accepter le texte du projet). Il a été jugé que l'absence du 1er ministre lors du conseil des ministres ayant délibéré sur le projet n'entache pas d'irrégularité la procédure parce que le 1er ministre exerce son droit d'initiative en signant le décret de présentation du texte au parlement. C'est donc le dépôt qui indique l'intitulé du projet et en même temps, c'est aussi l'occasion de préciser le ou les ministres qui devront soutenir la discussion du texte devant le parlement. Il est tout à fait possible pour le gouvernement de modifier le contenu après le dépôt du projet sur le bureau d'une assemblée. Il existe pour cela une pratique coutumière, celle de la « lettre rectificative « qui constitue la mise en oeuvre du pouvoir d'initiative des lois. Il le fera devant les chambres afin d'éviter une chambre surchargée et l'autre qui serait en service réduit. C'est au 1er ministre d'apprécier le bureau de l'assemblée. Néanmoins dans certains cas, le gouvernement n'a pas le choix de l'assemblée. Quand il s'agit des lois de finances, elles sont toujours soumises d'abord à l'assemblée nationale parce que derrière cela on a le principe du consentement à l'impôt (car des élus au suffrage universel direct qui expriment ce consentement). Idem pour les lois de financement de la sécurité sociale et cela depuis la révision constitutionnelle du 22 février 1996. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a ajouté un alinéa à l'article 39 selon lequel les projets de lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales sont soumis en 1er lieu au Sénat car il est là pour représenter les collectivités territoriales. Propositions de lois. Elles sont beaucoup moins nombreuses que les projets. Elles viennent d'un parlementaire ou d'un groupe parlementaire, elles sont librement rédigées par leurs auteurs qui peuvent agir à titre individuel ou qui peuvent proposer à des collègues de cosigner leur texte. Elles sont à l'origine de peu de lois car on a des obstacles : Le 1er est l'examen de recevabilité. En l'occurrence il est double (articles 40 et 41 de la constitution). Il faut préciser que la révision de 2008 permet le recours à l'expertise juridique du conseil d'Etat puisqu'il est dit que « dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au conseil d'Etat avant son examen en commission une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée sauf si ce dernier s'y oppose «. Jusque là il n'examinait que les projets de lois. L'article 40 interdit aux parlementaires de déposer des propositions de lois dont l'adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. Cela concernera aussi les amendements parlementaires. C'est l'irrecevabilité financière, dont le but est d'empêcher les propositions totalement démagogiques (exemple : avantages financiers accordés à une catégorie d'électeurs). On ne souhaite pas remettre en cause la loi de finance par le biais de lois ordinaires. Pour ce qui est des ressources, on en déduit que c'est le niveau global des ressources qui ne doit pas diminuer, donc concrètement, un parlementaire peut proposer un amendement qui diminue une ressource mais en même temps va compenser par la création ou l'accroissement d'une autre ressource dans la même proportion. En revanche, la charge publique est au singulier donc toute charge est considérée en elle-même indépendamment du niveau global si bien que son aggravation ou sa création restent irrecevables même si en même temps on crée une compensation par ailleurs. L'examen de l'irrecevabilité financière est assuré et organisé plutôt par les règlements parlementaires. On a une application raisonnable de cette irrecevabilité pour ne pas bloquer les textes. L'article 41 permet au gouvernement d'opposer cette irrecevabilité à une proposition ou un amendement parlementaire qui n'est pas du domaine de la loi ou qui est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38. La révision de 2008 donne depuis la possibilité d'opposer l'irrecevabilité au président de l'assemblée. Cela lui permettra en particulier de le faire contre des amendements gouvernementaux. S'il y a désaccord avec le président de l'assemblée, le conseil constitutionnel peut être saisi par le gouvernement ou le président de l'assemblée. Il aura alors 8 jours pour trancher. Ces propositions de lois ne peuvent pas pénétrer certains domaines comme le domaine de la loi autorisant la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux (il faut toujours un projet), également les lois de finance et de financement de la sécurité sociale, les lois de programmation et les lois de transposition des directives européennes. L'examen en commission. On aura un renvoi du texte devant soit une des 8 commissions permanentes soit devant une commission spéciale. Or l'envoi en commission est toujours un temps essentiel de l'élaboration de la loi. Pour l'essentiel c'est en commission que l'on règlera le sort du texte. Certains parlementaires ont l'impression que l'on fait de la redite en séance. La commission en France n'a qu'un pouvoir de proposition et non pas de décision. Cette commission va désigner à la majorité un rapporteur qui sera le personnage central et le porte parole de la commission en séance plénière. Il sera l'interlocuteur par excellence du ministre concerné par le texte. La commission décortique le texte, et pour cela elle pourra procéder à toutes les auditions jugées utiles. On décortique aussi les amendements avant de voter sur l'ensemble du texte. Il faut souligner que la nouveauté de 1958 qui a duré jusqu'en 2008. C'était une innovation destinée à préserver les prérogatives de l'exécutif. Le pouvoir de la commission n'était pas le même selon l'origine du texte, c'est-à-dire que si c'était un projet de loi, la discussion devant la 1ère assemblée saisie devait porter sur le texte présenté par le gouvernement. Cela voulait dire que le rapport que la commission devait publier après examen concluait soit à l'adoption du texte présenté par le gouvernement, soit à son rejet, soit à des modifications sous forme d'amendements présentés de manière séparée. La commission ne pouvait pas substituer son texte à celui du gouvernement parce qu'on ne souhaitait pas dénaturer ce texte gouvernemental. Les amendements qui étaient adoptés par les commissions devaient à nouveau être discutés et votés en séance publique exactement comme ceux qui sont déposés à titre individuel par n'importe quel parlementaire. En 2008, la discussion portera sur le texte adopté par la commission à l'exception des projets de lois constitutionnelles et à l'exception des projets de lois de finances et de lois de financement de la sécurité sociale. Ce sera au stade de la commission que le gouvernement va devoir tenter d'agir pour limiter les volontés de changement de la majorité. Si c'est une proposition de loi, la commission concluait et conclue toujours par « un texte d'ensemble «. La commission peut donc tout changer dans la rédaction de cette proposition de loi, que ce soit le fond ou la forme. Elle peut intégrer directement dans le texte en question les amendements de la commission. L'examen en séance plénière. Cela signifie qu'il y a eu inscription à l'ordre du jour. Il faut noter que la révision de 2008 impose dorénavant des délais pour la discussion en séance devant l'assemblée saisie d'un projet de loi ordinaire, à savoir 6 semaines après le dépôt. Logiquement il y aura 4 semaines à respecter pur cette discussion en séance devant la 2ème assemblée à compter de la transmission du texte sauf utilisation de la procédure accélérée. Ces délais ne s'appliquent pas à certains textes : projets de lois de finances et de lois de financement de la sécurité sociale et ils ne s'appliquent pas aux projets de lois relatifs aux états de crise. L'intérêt est que la commission pourra avoir le temps nécessaire pour élaborer ses conclusions. Structure du débat. On a d'abord la discussion générale. C'est la « phase politique du débat « qui doit permettre au parlementaire et au gouvernement de faire connaitre leur opinion sur le texte. Donc s'exprime le gouvernement. Les membres du gouvernement peuvent être entendus quand ils le demandent (article 31). S'exprime aussi le rapporteur et éventuellement les « rapporteur pour avis « puisque l'on a toujours une commission saisie pour le projet mais aussi d'autres commissions saisie pour avis. On aura également l'intervention d'un représentant du CESE puis suivront les orateurs inscrits des différents groupes politiques selon le temps de parole attribué par la conférence des présidents. Les ministres comme le président et le rapporteur de la commission peuvent s'exprimer chaque fois qu'ils le demandent et aucune limite de temps n'est fixée pour cette discussion générale. Si aucun élément de procédure n'oblige à interrompre le débat, on passe à la discussion article par article. Ils sont donc discutés un à un. Mais certains peuvent être réservés pour plus tard voire peuvent être renvoyés en commission. Les amendements. Le droit d'amendement est le droit de proposer la modification du texte inscrit à l'ordre du jour d'une assemblée. Cet amendement est un droit fondamental qui selon l'article 44 appartient au parlementaire et au gouvernement. C'est le corolaire du droit d'initiative législative. Cet exercice parlementaire est individuel ou collectif. Ces amendements peuvent avoir pour objet de supprimer, de modifier, de compléter un texte. Quand il s'agit d'enrichir un texte, on parlera alors d'amendement portant article additionnel. L'article 44 alinéa 1 dans sa version de 2008 précise que ce droit s'exerce en séance ou en commission et surtout dans le cadre déterminé par une loi organique. Il s'agit de la loi organique du 15 avril 2009 qui dit que les amendements des membres du parlement cessent d'être recevables après le début de l'examen du texte en séance publique. Cette loi renvoi au RAN et au RS pour déterminer éventuellement les conditions dans lesquelles est fixée une date à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables. Les limites ne s'appliquent pas au gouvernement, à la commission saisie au fond, ni aux sous-amendements (amendements d'amendements) qui peuvent toujours être disposé en cours de discussion des articles. Dès lors que le gouvernement ou la commission dépose un amendement après ces délais, ce droit d'amendement est alors ouvert sur l'article objet de l'amendement pour ne pas avoir un déséquilibre au profit du gouvernement. Dès l'instant où le texte de la commission sert de base à la séance publique, il paraissait tout à fait cohérent de permettre à la commission d'adopter définitivement un certain nombre d'amendements. La constitution pose des limites : Article 44 alinéa 2 : le gouvernement peut s'opposer à l'examen de tout amendement qui n'a pas été antérieurement soumis à la commission. Le gouvernement pourrait s'opposer aux amendements de séance. Il peut le faire jusqu'au dernier stade de la procédure législative. Articles 40 et 41 : on peut les opposer aux amendements des parlementaires. Le conseil constitutionnel exerce un contrôle strict sur l'exercice du droit d'amendement. Que ce droit soit exercé par les parlementaires comme par le gouvernement. La jurisprudence a précisé que l'amendement ne doit pas être dépourvu de tout lien avec le texte en cours de discussion (au début il ne contrôlait pas ce lien car la condition du lien entre amendement et objet du texte était posée par le règlement de l'assemblée or le règlement de l'assemblée n'a pas valeur en lui-même. Mais à compter de la décision du 10 juillet 1985, le juge constitutionnel a considéré que cette condition de lien a valeur constitutionnelle mais par interprétation de l'article 44 alinéa 1 de la constitution. Il a donc censuré plusieurs amendements sans lien avec la loi, les cavaliers législatifs). Le conseil constitutionnel dans la décision du 19 janvier 2006 a consacré la « règle de l'entonnoir « c'est-à-dire qu'en première lecture d'un texte, le droit d'amendement doit pouvoir s'exercer pleinement dès lors qu'il y a un lien avec le texte en débat. L'article 45 de la constitution version 2008 dit que le lien peut être indirect. Mais après la 1ère lecture devant chaque chambre, les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées par les parlementaires et le gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion sauf s'il s'agit d'assurer le respect de la constitution, sauf s'il s'agit d'opérer une coordination avec les textes en cours d'examen et sauf s'il s'agit de corriger une erreur matérielle. Incidents de procédure. Les parlementaires et notamment les parlementaires de l'opposition peuvent utiliser un certain nombre de moyens, souvent un peu détournés de leur finalité initiale car on souhaite utiliser ces moyens pour tenter de retarder l'adoption du texte. On appelle cela l'obstruction parlementaire. 4 incidents peuvent être mentionnés : L'exception d'irrecevabilité : cette exception a pour but de faire reconnaitre par l'assemblée saisie que le texte proposé est contraire à une ou plusieurs dispositions constitutionnelles. Cette exception doit être soulevée dans la discussion générale, avant que la parole ne soit donnée aux orateurs inscrits. Si cette motion était adoptée par l'assemblée, alors le texte en discussion sera rejeté. La question préalable : cela permet de faire décider qu'il n'y a pas lieu à délibérer du texte en cause. Il s'agira ici d'une question d'opportunité. La discussion intervient dans le cours de la discussion générale après l'audition des rapporteurs et du gouvernement. Et il ne peut être discuté qu'une seule question préalable par texte. Cela pourrait être une réaction de mauvaise humeur de l'assemblée. Le renvoi en commission : après la clôture de la discussion générale, une motion de renvoi en commission peut être mise en discussion et si elle est adoptée, on a la suspension du débat jusqu'à ce que la commission puisse présenter un nouveau rapport. L'utilisation de ces motions de renvoi en commission peut être justifiée pour des raisons techniques. Le rappel au règlement : un parlementaire peut attirer l'attention du président de l'assemblée et lui demander d'intervenir quand il estime que les règles régissant les délibérations ne sont pas respectées. Là, on n'aura aucune restriction à l'exercice de ce rappel, ce qui est logique compte tenu de l'objet de la procédure. Ce rappel du règlement a toujours priorité sur la question principale. La conséquence est la suspension de la discussion du texte. Cet incident est souvent détourné de son objet car permet aux parlementaires, notamment d'opposition d'évoquer des questions non inscrites à l'ordre du jour, ou de perturber la discussion d'un texte. Le vote. On ne revient pas sur les modalités du vote. Les votes interviennent on seulement sur chaque article, mais également sur chaque amendement et chaque sous-amendement. Ensuite le vote intervient, après explication de vote par les groupes, sur l'ensemble du projet ou de la proposition de loi. C'est ce qu'on appelle le principe de la spécialité du vote, c'est-à-dire un principe qui concrétise la spécialité de la discussion. Ces votes interviennent en principe dans l'ordre des articles mais il est possible de réserver le vote de certains d'entre eux en reportant leur discussion et leur vote à un stade ultérieur de la procédure. L'article 44 alinéa 2 dispose le procédé du « vote bloqué « c'est-à-dire que le gouvernement peut demander à l'assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion. De plus, le gouvernement fait cette demande en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui. Il peut utiliser le vote bloqué à n'importe que moment et le faire porter sur n'importe quel texte. L'intérêt est d'éviter qu'un texte ne soit déformé en séance. Cela permet de faire un tri entre les amendements donc on voit bien que par ce biais on déroge au principe de spécialité des votes. Mais il y a toujours discussion articles par article et amendement par amendement. Cela peut donc forcer la main du parlement. C'est souvent le recours qui précède l'arme ultime qu'est l'article 49 alinéa 3 : l'engagement de la responsabilité du gouvernement sur la responsabilité d'un texte. Les rapports assemblée nationale/ Sénat. La 5ème république est un bicamérisme inégalitaire donc on va avoir normalement 2 assemblées qui devront avoir le même rôle dans le vote de la loi. La navette. La procédure suivie devant la 2nde chambre est la même que devant la 1ère mais c'est une procédure qui sera à la suite, successive. Le but, après un dialogue entre les 2 assemblées, est que l'on aboutisse à adopter un texte identique selon l'article 45 de la constitution. Donc la 2ème assemblée délibère sur le texte adopté par la 1ère assemblée. Dans l'hypothèse où la seconde assemblée adopte le texte sans rien modifier de ce texte, alors logiquement ce texte est adopté définitivement et la navette s'arrête. Si la 2ème chambre modifie, le texte revient alors devant la 1ère assemblée saisie et la discussion ne porte alors que sur les points de désaccord entre les faits (c'est bien l'effet entonnoir). Cette navette peut se prolonger aussi longtemps qu'il n'y a pas identité de texte. La procédure paritaire. Article 45 : après 2 lectures ou après une seule lecture devant chaque assemblée si le gouvernement déclare l'urgence (procédure accélérée), le gouvernement peut provoquer la réunion d'une CMP (commission mixte paritaire) qui est chargée de proposer un texte sur les dispositions qui restent en discussion. Depuis 2008, les présidents des 2 chambres agissant conjointement peuvent dorénavant provoquer la réunion d'une CMP mais seulement pour une proposition de loi. On doit aussi remarquer qu'à propos de la procédure accélérée, il est noté que les conférences des présidents pourraient s'opposer à l'engagement par le gouvernement de la procédure accélérée. Cette CMP est composée de 7 sénateurs et de 7 députés avec en plus des suppléants en nombre identique. Ces sénateurs et députés sont choisis au sein des commissions saisies au fond de chaque assemblée. On a pour cela une clé de répartition assez complexe entre majorité et opposition. Une CMP est désignée pour chaque texte faisant objet d'une interruption de la navette. Le CMP ne discute que les points qui n'ont pas été adoptés par les 2 assemblées en termes identiques. En cas d'accord de la CMP, on aura un texte issu de cet accord qui sera alors soumis aux 2 assemblées. A ce stade, le gouvernement et lui seul peut proposer des amendements et des articles additionnels au texte de la CMP ou doit les accepter s'ils ne viennent pas de lui puisqu'il n'est pas représenté à la CMP. Ces modifications doivent tout de même être discutées par les 2 assemblées. On a cependant des limites à ce stade au droit d'amendement du gouvernement c'est-à-dire que les dispositions adoptées en termes identiques avant la réunion de la CMP ne seraient en principe être modifiés après la réunion de la CMP. Les seuls amendements pouvant être adoptés après la CMP doivent être soit dictés par la nécessité de respecter la constitution soit en vue d'assurer la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au parlement, soit dans le but de corriger une erreur matérielle (logique de l'entonnoir). Si les 2 assemblées adoptent le texte de la CMP après une nouvelle lecture devant chaque assemblée, la navette s'achève. Si l'une des 2 assemblées rejette le texte, alors le gouvernement peut demander à l'Assemblée Nationale de statuer seule et définitivement après une nouvelle lecture dans les 2 assemblées : c'est la procédure du dernier mot. Si le gouvernement ne demande rien, la navette reprend. En cas d'échec de la CMP, c'est encore la procédure de l'article 45 alinéa 4 (dernier mot) qui s'applique. Là le gouvernement peut présenter après échec de la CMP des amendements au texte en discussion mais ils doivent être discutés par les 2 assemblées. Dans ce cas comme dans l'autre, lorsque l'assemblée statue, elle peut reprendre soit le texte adopté par la CMP quand il existe, soit le dernier texte adopté par cette assemblée, modifié le cas échéant par un ou plusieurs amendements adoptés par l'autre assemblée lors de sa dernière lecture du texte. Les procédures législatives spéciales. Le schéma de base reste le même. La loi organique. La loi organique est un prolongement de la constitution. Elle complète la constitution sur la base d'un article de renvoi de la constitution. Le but est d'expliquer ou d'expliciter des principes ou règles définis dans la constitution. Compte tenu de la finalité de cette loi, il va y avoir des originalités procédurales. Normalement, on a le même délai de 6 semaines entre le dépôt et la discussion en séance mais en cas de procédure accélérée, il faudra tout de même un délai de 15 jours après le dépôt. Si on a un désaccord entre les 2 assemblées, on utilise l'article 45, sauf que pour le dernier mot, il faudra avoir une majorité absolue des membres de l'assemblée nationale. Pour certaines lois organiques il ne pourra pas y avoir le dernier mot. Il faudra l'accord des deux assemblées (bicamérisme égalitaire exceptionnel). Ces lois sont d'abord les lois organiques relatives au Sénat, qui ont pour objet de poser, de modifier ou d'abroger des règles concernant le Sénat. Ce sont ensuite les lois organiques portant sur la citoyenneté européenne (droit de vote et d'éligibilité aux municipales pour les européens). La loi organique une fois adoptée doit être nécessairement contrôlée par le conseil constitutionnel obligatoirement saisi par le 1er ministre. La loi de finance. On ne va s'intéresser ici qu'à la loi de finance initiale. C'est la loi qui prévoit le budget de l'Etat. C'est une loi qui a un domaine particulier bien défini. Une seule initiative, celle du 1er ministre, qui peut déposer seul un projet de loi de finance. La loi organique relative aux lois de finance (LOLF) du 1er aout 2001 confirme ce monopole du 1er ministre en son article 38 qui dispose « sous l'autorité du 1er ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finance qui sont délibérés en conseil des ministres. « La discussion de la loi de finance est enfermée dans un délai « préfixe « afin d'obtenir en temps utile et donc avant le début de l'année l'intervention des mesures nécessaires à la continuité de la vie nationale. Chaque budget est annuel. La loi de finance est donc en priorité soumise à l'assemblée nationale et si l'assemblée nationale ne s'est pas prononcée en 1ère lecture dans le délai de 40 jours après le dépôt d'un projet, le gouvernement saisit le Sénat qui doit alors statuer dans un délai de 15 jours. Ensuite on procède à l'article 45 (procédure paritaire) et si le parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de 70 jours, les dispositions du projet de loi de finance peuvent être mises en vigueur par ordonnance (article 47 sur l'ordonnance budgétaire). Si la loi de finance n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice, le gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et il ouvre en même temps par décret les crédits qui se rapportent aux « services votés « (votés l'année précédente). La loi de finance dispose d'un rapporteur général permanent qui siège à la conférence des présidents ainsi que de rapporteurs spéciaux qui sont investis de pouvoirs d'investigation et de contrôle sur pièce et sur place. La loi de financement de la sécurité sociale. Elle provient de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 (nouvelle catégorie de loi), ce qui a donné lieu à un nouvel article de la constitution, l'article 47-1. Ce sont des lois qui déterminent les conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leur prévision de recette fixent les objectifs de dépenses. Il s'agit pour l'essentiel d'une procédure directement inspirée de la procédure relative aux lois de finance. Les particularismes à mettre en avant sont d'abord une priorité d'examen par l'assemblée nationale, ensuite on va avoir un délai préfix si l'assemblée nationale ne s'est pas prononcée en 1ère lecture dans un délai de 20 jours après le dépôt du projet, le gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de 15 jours. Au final si le parlement ne se prononce pas dans les 50 jours, alors les dispositions du projet seront mises en oeuvre par ordonnance (article 47-1 à ne pas confondre avec les autres ordonnances). Les lois autorisant la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux. C'est l'article 53 de la constitution. Selon cet article le parlement doit autoriser la ratification par le président de la république de traités ou l'approbation par le gouvernement d'accords internationaux dont la liste est donnée par cet article 53. On est bien en présence d'une loi d'autorisation et donc là aussi on va avoir un certain nombre de particularismes : une initiative du 1er ministre exclusive (les règlements parlementaires évoquent toujours le projet de loi d'autorisation). Ensuite, il y a impossibilité de déposer des amendements d'origine parlementaire (il faut juste donner ou refuser l'autorisation). On a recours à des procédures abrégées d'adoption des lois qui sont prévues dans les règlements parlementaires (RAN et RAS). Il y a une procédure de discussion immédiate. § 3 : les procédures de contrôle. L'information du parlement. Nous avons une grande variété de moyens, en sachant qu'ils seront plus ou moins directs et efficaces. Les déclarations du gouvernement. Ces déclarations n'ont qu'un rôle purement informatif donc il n'est pas question de mettre en cause la responsabilité du gouvernement. On ne peut mettre en cause la responsabilité gouvernementale qu'en suivant les procédures. Ces délibérations sont organisées par les RAN et RS. On doit d'abord mettre en avant les déclarations avec ou sans débat. Lorsque le gouvernement décide de faire une déclaration suivie d'un débat, le RAN prévoit que la conférence des présidents fixe un temps global attribué aux groupes parlementaires dans le cadre des séances consacrées aux débats. Au Sénat il faut noter que c'est la conférence des présidents qui décide si la déclaration du gouvernement sera suivie d'un débat alors qu'à l'assemblée c'est le gouvernement qui demande à faire une déclaration avec ou sans débat. En certaines occasions cette procédure de déclaration avec débat a pu servir de substitut d'engagement de responsabilité. Les gouvernements Rocard, Cresson et Bérégovoy ont utilisé cette procédure de déclaration avec débat car ils n'avaient qu'une majorité relative. Le 1er ministre est tenu d'organiser un DOB c'est-à-dire un débat d'orientation budgétaire en vertu de l'article 48 de la loi organique sur les lois de finance du 1eraout 2001. Lorsque la déclaration du gouvernement ne comporte pas de débat, un seul orateur par groupe répond au gouvernement. La révision de 2008 a apporté une nouveauté avec un nouvel article, l'article 50-1 qui prévoit que devant l'une ou l'autre des assemblées, le gouvernement peut de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire faire une déclaration sur un sujet déterminé donnant lieu à un débat (déclarations thématiques). Surtout, elles peuvent faire l'objet d'un vote si le gouvernement le décide. Ce vote en question ne peut pas engager la responsabilité du gouvernement. Les questions parlementaires. Les questions écrites. Cela provient historiquement d'une résolution de 1909 à la chambre des députés et le Sénat avait suivi dès 1911. On a une question publiée au JO et la réponse est également publiée au JO. Ce peut être une source intéressante de renseignements en vue de la solution des problèmes qui sont soumis aux parlementaires par les électeurs. Ces questions ne doivent contenir aucune imputation d'ordre personnel à l'égard de tiers qui seraient nommément désignés. Si dans le délai d'un mois qui suit l'insertion au JO de la question le ministre n'a pas répondu, un délai supplémentaire est accordé qui ne peut dépasser un mois. De temps en temps le ministre peut s'abriter derrière le secret-défense pour ne pas répondre. Questions orales. 2 catégories. L'article 48 alinéa 6 de la constitution prévoit qu'une séance par semaine au moins est réservée en priorité aux questions des membres du parlement et aux réponses du gouvernement. Les questions orales sont formulées par écrit mais le ministre y répond oralement en séance. Les règlements parlementaires prévoient les questions orales sans débat qui permettent un dialogue ministre/ parlementaire sans qu'il y ait une intervention extérieure. C'est assez court, la question, la réponse puis une éventuelle reprise de parole du questionneur. Dans les faits ces questions sont assez fréquentes sauf que les séances consacrées à ces questions se déroulent souvent dans hémicycle vide car les questions n'intéressent en principe que leur auteur et le ministre chargé de répondre. Puis on a les questions orales accompagnées d'un débat. On a la même procédure qu'avant (question écrite et répons orales) sauf qu'après la réponse on a un débat ouvert après la représentation des groupes parlementaires, le ministre peut apporter un certain nombre de précisions supplémentaires. Les questions au gouvernement. Ce sont les plus intéressantes. Ces questions ne sont pas prévues par la constitution. C'est une procédure qui est le fruit d'un accord intervenu en 1974 entre le gouvernement et l'assemblée nationale. A l'époque on parlait de « question d'actualité «. Le Sénat l'a pratiqué à partir de 1982. A l'assemblée nationale il existe depuis octobre 1995 2 séances de question au gouvernement, le mardi et le mercredi, alors qu'au Sénat la séance a lieu le jeudi matin 2 fois par mois depuis 1995. Ces questions sont posée environ 2 heures à l'avance ce qui permet davantage un échange rapide sur des sujets immédiats. Chaque groupe politique dispose d'un temps de parole qui respecte les équilibres politiques, ce qui permet de s'exprimer. L'hémicycle parlementaire est plutôt bien garni car c'est télévisé. Les résolutions de l'article 88-4 de la constitution. C'est une innovation ancienne, issue de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 qui a précédé la ratification du traité de Maastricht. Le but est de permettre l'information du parlement sur les nombreuses normes européennes élaborées à Bruxelles par le conseil et la commission qui sont directement applicables en France. On comprend à partir de là que cela corresponde à une perte de compétence par le gouvernement français. C'est aussi pour cette question d'information qu'on avait créé les délégations parlementaires pour l'UE devenues depuis 2008 commission chargée des affaires européennes. Ce nouvel article permet au parlement de faire connaitre sa position sur les normes de l'UE donc sur les textes de l'UE en préparation. Pour cela le parlement va donc voter des résolutions (appelées résolutions européennes) qui peuvent exprimer des souhaits quant à l'opportunité, à la qualité du texte européen en préparation, et surtout des souhaits quant à l'attitude que le gouvernement français devra adopter dans la négociation de ces actes. Le juge constitutionnel a jugé que les résolutions de cet article étaient dépourvues de force juridique, qu'il ne s'agissait donc bien que d'un avis qui ne saurait porter atteinte aux prérogatives du gouvernement et qui ne saurait conduire à mettre en jeu la responsabilité du gouvernement. Selon cet article, le gouvernement soumet à l'assemblée nationale et au Sénat les projets d'actes législatifs européens et autres projets ou propositions d'actes de l'UE. Et la commission des affaires européennes se saisit de ces projets ou propositions d'actes et soit elle les adresse aux commissions législatives permanentes, soit elle établit un rapport à leur sujet et les propositions de résolutions sont examinées selon des règles particulières définies par les règlements parlementaires. Les propositions de résolutions pourront être définitivement adoptées en commission sans passer en séance publique. Elles peuvent même intervenir en dehors des sessions parlementaires. La résolution est ensuite transmise au gouvernement et à l'autre assemblée puisque c'est chaque assemblée qui vote la résolution. C'est une procédure qui permet au parlement français de suivre d'assez près l'élaboration du droit de l'UE. Les commissions d'enquête. Elles n'étaient pas prévues par la constitution elle-même mais par l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées. C'est donc la révision de 2008 qui a constitutionnalisé ces commissions d'enquête avec le nouvel article 51-2 de la constitution. Ce nouvel article renvoie donc à la compétence de la loi pour fixer leurs règles d'organisation et de fonctionnement. L'ordonnance de 1958 a été modifiée par les lois du 19 juillet 1977 et du 20 juillet 1991. Ces commissions sont chargées de recueillir les éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics et entreprises nationales en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées. Les députés et sénateurs ont l'initiative de la création de ces commissions. Ils vont les créer par une résolution. Une résolution qui devra préciser les faits objets de l'enquête. Mais pour respecter la séparation des pouvoirs, il est impossible de créer une commission sur des faits qui ont donné lieu à l'ouverture d'une information judiciaire. Les membres de ces commissions d'enquête sont désignés selon le principe de proportionnalité des groupes parlementaires et cela seulement depuis la loi de 1991. Jusqu'au début des années 1070, l'assemblée nationale a quasiment ignoré la technique de cette commission d'enquête parce que le gouvernement par le biais de l'ordre du jour empêchait qu'il n'était pas forcement utile d'en demander. Depuis on a une pratique beaucoup plus fréquente des commissions aussi bien sur les problèmes économiques que politiques ou sociaux. La durée des commissions d'enquête est limitée à 6 mois. Pour éviter qu'elles ne se transforment, ou qu'elles ne deviennent permanentes, elles ne peuvent être reconstituées avec le même objet dans un délai d'un an après la fin de leurs travaux et les moyens d'investigation de ces commissions ont été renforcés à la faveur des lois de 1977 et 1991. Les rapporteurs exercent leur mission sur pièce et sur place. Ils peuvent se faire communiquer tous les documents nécessaires sous réserve des documents revêtant un caractère secret qui concernent la défense nationale, les affaires étrangers, bref la sécurité de l'Etat. Les commissions peuvent également entendre toute personne dont le témoignage est indispensable et le refus de comparaitre devant la commission d'enquête est sanctionné. Elles peuvent également faire appel à la cour des comptes pour procéder à des enquêtes financières précises. Depuis 1991 elles peuvent procéder à des auditions publiques. Sinon les travaux restent secrets. Au terme des travaux les commissions adoptent le rapport et transmettent ce rapport au président de l'assemblée. Depuis 1977 la publication de ce rapport est automatique sauf décision contraire de l'assemblée. Mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. L'article 20 : « le gouvernement est responsable en suivant les procédures rationnalisées de l'article 49. « La question de confiance (article 49 alinéa 1). A propos de l'entrée en fonction du gouvernement, l'initiative appartient au 1er ministre après délibération du conseil des ministres. L'autorisation du président de la république en conseil des ministres n'est pas exigée par la constitution. Il suffit simplement que le conseil des ministres soit saisi, qu'il en délibère et c'est tout. Devant l'assemblée nationale, on a une procédure simple c'est-à-dire qu'au terme du débat qui suit l'intervention du 1er ministre, la confiance est accordée ou refusée à la majorité. Il suffit pour qu'il y ait confiance qu'il y ait plus de voix favorables à son maintien que de voix contre. Donc peu importe le nombre d'abstention. Il ne faut pas oublier la différence entre programme et DPG. Le juge constitutionnel dans une décision de 1977 du 12 janvier a considéré que la constitution tend « à conférer une acception analogue aux 2 expressions «, il estime donc que cela a le même sens. Jusqu'ici aucun vote négatif n'a eu lieu dans le cadre de l'article 49 alinéa 1. La motion de censure spontanée (article 49 alinéa 2). Ici l'initiative vient des députés et eux seuls. On a bien un bicamérisme inégalitaire. Ils vont déposer une motion de censure c'est-à-dire un texte qui indique les raisons pour lesquelles les députés souhaitent la démission du gouvernement. Etant une procédure rationnalisée, elle sera strictement encadrée. D'abord il faut un dépôt de la motion par au moins 1/10 des membres composant l'assemblée nationale. La motion ne peut pas venir d'une initiative individuelle, à la différence de ce que l'on pratiquait sous les républiques précédentes (appelé « interpellations «). Chaque député est autorisé à déposer 3 motions de censure par session ordinaire et 1 par session extraordinaire. On a souhaité éviter que le gouvernement ne soit harcelé en permanence. Cette limitation ne concerne pas les motions de censure qui sont déposée en réaction contre l'engagement de responsabilité du gouvernement sur un texte (49 alinéa 3). Le vote ne peut avoir lieu qu'après un délai de 48 heures après le dépôt de la motion. Ce délai existe car on souhaite que les députés votent dans la sérénité. Cela pourrait éventuellement permettre au gouvernement de convaincre quelques députés réticents, et d'organiser sa défense. Surtout, seuls les votes favorables à la motion de censure sont comptés. Seuls votent ceux qui souhaitent faire chuter le gouvernement. Or pour être adoptée, cette motion doit obtenir la majorité absolue des membres de l'assemblée nationale, c'est-à-dire 289 voix. Tous ceux qui n'ont pas voté expressément contre le gouvernement (abstentionnistes, blancs ou nuls, absents) sont en fait censés être favorables au gouvernement. Ce n'est pas au gouvernement de montrer qu'une majorité le soutien mais c'est à l'opposition de montrer qu'elle réunit la majorité absolue des députés. Dans le cas du 49 alinéa 1 le gouvernement ne doit obtenir la confiance qu'à la majorité absolue des exprimés. Dans le 49 alinéa 2 il doit l'être à la majorité absolue des membres du parlement, d'où favoritisme du gouvernement. En pratique, sous la 5ème république le 49 alinéa 2 n'a pas été très efficace, une motion a été adoptée en 1962 le 5octobre contre le gouvernement Pompidou, suivie d'une dissolution et du fait majoritaire. En 1992, à trois voix près, le gouvernement était renversé (à propos de la PAC), il y avait eu une conjonction communistes / droite. L'opposition utilise moins pour renverser le gouvernement que pour se prouver qu'elle existe, cela permet également d'obliger le gouvernement à s'expliquer. Cela permet de marquer son opposition avec solennité. Cela lui permet aussi d'afficher pleinement son unité. L'engagement de la responsabilité sur un texte et motion de censure provoquée (article 49 alinéa 3). C'est une opération mixte, à la fois un acte qui relève de la procédure législative (question d'adoption de lois) mais cela relève également de la procédure de contrôle. Ou bien l'assemblée nationale souhaite que le gouvernement reste en fonction, et donc alors elle doit lui accorder tout ce dont il a besoin, ou bien elle ne veut pas lui accorder les moyens exigés, dans ce cas autant renverser ce gouvernement. Procédure : Le 1er ministre peut engager après délibération du conseil des ministres la responsabilité de son gouvernement à l'occasion, sur le vote d'un texte. Après cet engagement solennel, fait à la tribune, le débat sur le texte est donc arrêté si ce débat avait débuté, et à partir de là 3 hypothèses possibles : 1ère hypothèse : aucune motion de censure n'est déposée dans les 24 heures par 1/10 des députés. Dans cette hypothèse le texte est alors considéré comme adopté sans avoir été voté ni même à la limite discuté. 2ème hypothèse : une motion de censure est déposée dans les 24 heures mais cette motion de censure ne recueille pas la majorité requise. Dans cette hypothèse, le texte est considéré comme adopté sans discussion éventuellement, et sans vote. 3ème hypothèse : une motion est déposée et adoptée à la majorité requise. A partir de là le texte est rejeté et le gouvernement est renversé. Cet article s'applique aussi bien à un projet qu'à une proposition de loi. Il s'applique à un texte en tout ou partie comme cela peut s'appliquer aux amendements. En revanche, cet article ne s'applique pas à la révision constitutionnelle ni aux lois organiques relatives au Sénat et à la citoyenneté européenne. Dans les 2 cas, il faut un vote identique. On peut utiliser cet article à toutes les phases de la procédure législative. Sous la 5ème un certain nombre de lois importantes ont été adoptée grâce à cet article (notamment la dissuasion nucléaire). On utilise cet article d'abord pour palier une absence de majorité en faveur d'un texte du fait de la défection dans la propre majorité du 1er ministre. Au départ le 49 alinéa 3 était destiné pour des situations où n'existerait pas de véritable majorité. On s'est rendu compte que c'était très utile durant la période 1988-1993 (majorité parlementaire simple) puisqu'on a eu 19 lois adoptées grâce au 49 alinéa 3. Le gouvernement Rocard à lui seul l'a utilisé pour 12 lois. Cet article a pu servir à surmonter les manoeuvres d'obstruction de l'opposition notamment lorsqu'ils utilisent de manière abusive le droit d'amendement. Ce sont carrément les députés qui ont demandé au 1er ministre d'utiliser cet article afin de surmonter l'inflation des amendements. On a pu dire que cet article étant une procédure d'usage exceptionnel avait tendance à se banaliser et donc la révision de 2008 est venue limiter cet usage aux seuls projets de loi de finance et projets de lois de LFSS. En outre, le 1er ministre peut également utiliser cette procédure pour un autre projet ou une autre proposition de loi par session. Il y a bien volonté de réserver cette procédure aux seuls textes jugés essentiels par le gouvernement. Pour contrecarrer cette limitation, il suffirait de convoquer une session extraordinaire à chaque fois. Jusqu'ici toutes les motions de censure provoquées ont été repoussées. Mais parfois c'était juste, comme en 1990, il s'en est fallu de 5 voix, à propos de la création de la CSG. Approbation d'une déclaration de politique générale par le Sénat (article 49 alinéa 4. Le 1er ministre a la faculté de demander au Sénat cette approbation d'une DPG. Ce n'est pas une obligation. Là il n'est pas tenu de consulter le 1er ministre. Pour approuver cette DPG, il faut avoir la majorité absolue des exprimés. S'il n'y a pas approbation, le gouvernement n'est pas tenu de démissionner puisque le Sénat ne peut pas renverser le gouvernement. Dans l'esprit des constituants il s'agissait d'une faculté ouverte au gouvernement pour s'appuyer sur le Sénat en cas de problème avec l'assemblée nationale. La pratique du 49 alinéa 4 est très limitée. Il a fallu attendre le 19 juin 1975 pour que cet article soit utilisé. Cela a été utilisé aussi pendant la cohabitation. De façon inédite on a eu un gouvernement de gauche qui a obtenu la confiance en 1989 sur une DPG relative à la politique étrangère de la France. Le Sénat a approuvé cette DPG en 1991 et en 1991 une DPG relative à la guerre du Golfe. Chapitre 3 : Juge constitutionnel et système normatif. Section 1 : Le Conseil Constitutionnel. C'est une nouveauté au regard de l'histoire constitutionnelle française. Qui plus est, c'est une innovation dont on n'a pas au départ voulu ou conçu toutes les implications constatées par la suite. Cela constitue une belle revanche quand on connait l'histoire constitutionnelle française, la tradition républicaine française. Cette tradition républicaine elle-même issue d'une tradition révolutionnaire qui n'était pas historiquement favorable au contrôle de constitutionnalité. En 1958, les constituants avaient une conception minimale de l'institution c'est-à-dire qu'à l'origine le conseil constitutionnel n'a pas été vraiment créé pour les raisons qui habituellement justifient le contrôle de constitutionnalité. En fait on l'a d'abord créé pour limiter, aider en tout cas à limiter le parlement. A l'origine ce devait être avant tout un défenseur de l'exécutif contre le parlement et ce rôle n'a pas complètement disparu sauf que depuis, le conseil constitutionnel est également devenu défenseur du citoyen avec son rôle de protecteur des libertés fondamentales. Ce n'était pas expressément exclu. Le conseil constitutionnel a connu une montée en puissance modeste au départ. Et qui s'est accélérée par la suite. C'est la grande décision du conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 « liberté d'association « qui allait déclencher le processus de changement de cette institution. On reconnait pleine valeur constitutionnelle au préambule de la constitution qui lui-même renvoie à la DDHC de 1789 et au préambule de 1946 qui reconnait les drotis économiques et sociaux. La 2ème grande étape de cette montée en puissance du conseil a été la révision de 1974 du 29 octobre parce que cette révision a permis à 60 députés ou à 60 sénateurs de saisir le conseil constitutionnel. Du coup cela veut dire que l'opposition peut saisir le conseil constitutionnel. C'est ce qu'elle a fait et qui a permis de développer très largement l'activité du juge constitutionnel. Du coup le contrôle de constitutionnalité a été légitimé dans la mesure où même le PS et le PCF jusqu'ici réservés voire opposés au conseil constitutionnel, l'ont utilisé. A compter de 1981 on a eu toute une période d'alternance au pouvoir et donc ces alternances allaient très nettement contribuer au développement du contrôle des lois, donc au développement de la justice constitutionnelle, ce qui une fois encore confortait la légitimité du juge constitutionnel. La dernière grande étape date de 2008 qui instaure la QPC. Donc la possibilité pour les citoyens de soulever lors d'un procès une question de constitutionnalité pour défendre leurs droits et libertés. § 1 : L'institution du conseil constitutionnel. Composition. Il faut distinguer les membres nommés et les membres de droit. Les membres de droit. Il s'agit des anciens présidents de la république. Ils deviennent membre de droit à vie du conseil. Officiellement ces membres de droit ne prêtent pas serment et ne peuvent pas démissionner du conseil comme ils ne peuvent pas être démissionnés d'office du conseil. Ils sont astreints aux mêmes obligations et incompatibilités que les membres nommés. Aucun texte n'évoque l'inéligibilité des membres du conseil (de droit comme nommé). Ils peuvent donc être candidats à des élections. Mais en même temps l'article 57 de la constitution et l'ordonnance portant loi organique du 7 novembre 1958 spécifient clairement que les fonctions de membre du conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membre du gouvernement, du parlement ou du Conseil économique, social et environnemental. La loi organique du 19 janvier 1995 a ajouté dans les incompatibilités tout mandat électoral. En cas d'élection il devra choisir, or le problème pour les membres de droit est qu'ils sont membres à vie. Ils ne peuvant pas être considérés comme démissionnaires d'office. Le conseil constitutionnel a rendu une décision importante en 1984 le 7 novembre à propos de l'élection de l'ancien président battu en 1981 VGE à l'assemblée nationale en considérant que si l'article 57 de la constitution établi une incompatibilité, elle n'établit pas pour autant une inéligibilité, et donc la qualité de membre de droit du conseil constitutionnel d'un ancien président de la république ne saurait priver celui-ci du droit normalement reconnu à tout citoyen d'être candidat à tout mandat électif. Mais d'autre part vu que les obligations et les incompatibilités auxquelles sont soumis les autres membres du conseil constitutionnel sont applicables aux anciens présidents de la république, le conseil en tire la conclusion que l'élection au parlement d'un membre de droit du conseil fait obstacle à ce que celui-ci siège au sein de ce conseil. Les membres nommés. 9 membres sont nommés par le président de la république, le président de l'assemblée nationale et le président du Sénat. A raison d'un membre nommé pour chacun tous les 3 ans. Il y en a donc 3 chacun. Le choix est discrétionnaire. En France il n'y a pas besoin officiellement d'avoir des qualifications juridiques. Dorénavant les nominations s'exerceront après avis public des commissions permanentes du parlement pour ce qui est des nominations faites par le chef de l'Etat. Donc les candidats pressentis devront subir une audition publique par la commission permanente compétente de chacune des assemblées. Et si l'on a un vote négatif à la majorité des 3/5 des suffrages exprimés dans les 2 commissions, cela empêchera la nomination par le chef de l'Etat. En revanche pour les présidents des assemblées il suffira de l'avis de la commission compétente de l'assemblée concernée. On remarque que les autorités de nomination ont désigné en règle générale des membres proches ou supposés proches de leur propre sensibilité politique. A compter de 1981, l'alternance des majorités au pouvoir a permis le pluralisme des courants et tendances au sein du conseil. Le président. Les présidents sont désignés par le président de la république. Il faut noter qu'ils peuvent être désignés parmi les membres nommés ou parmi les membres de droit. Le président du conseil est soumis aux mêmes obligations et incompatibilités que ses collègues mais il occupe une place protocolaire supérieure et bénéficie d'une indemnité plus importante correspondant au traitement le plus élevé de l'Etat. Il est également l'ordonnateur des dépenses du conseil constitutionnel dans la limite des crédits ouverts. Il dirige les services du conseil constitutionnel, c'est également lui qui convoque et préside les réunions du conseil et c'est également lui qui va désigner le rapporteur pour chaque affaire. Il a voix prépondérante en cas de partage des voix sauf lorsqu'une majorité qualifiée est exigée. Ce qui est le cas lorsqu'il s'agit de constater l'empêchement du président de la république ou lorsqu'il s'agit de constater le manquement d'un membre du conseil constitutionnel à ses obligations. Ni la constitution ni l'ordonnance organique relative au conseil constitutionnel ne précisent pour quelle durée est nommé le président du conseil constitutionnel. Donc l'usage a toujours été de faire coïncider cette durée avec la durée du mandat du membre du conseil constitutionnel. C'est vrai qu'il vaut mieux que la désignation comme président dure ce que dure la fonction de membre du conseil. En 1986, on avait comme président du Conseil Daniel Mayer nommé en 1983, en 1986, Mitterrand nomme Badinter au conseil, Mayer a démissionné de la présidence tout en restant membre du conseil, ce qui a permis à Mitterrand de nommer Badinter à la fois membre et président du conseil constitutionnel. Le statut. Une autonomie institutionnelle. 3 facettes : Une autonomie règlementaire : c'est-à-dire que certes on a des règles constitutionnelles, organiques, qui régissent le conseil constitutionnel, mais malgré tout les textes laissent une marge d'appréciation au conseil constitutionnel. Le conseil a donc établi 3 règlements de procédure applicables à la procédure suivie devant lui pour 3 types de contentieux : le contentieux de l'élection des parlementaires, le contentieux des opérations de référendum, et un règlement de procédure applicable à la QPC. Pour les autres contentieux il va suivre des règles non écrites qu'il a lui-même dégagé progressivement au cours des années. Une autonomie administrative : cela veut dire qu'il bénéficie d'une administration propre placée sous l'autorité du président du conseil. A la tête de cette administration du conseil, on a le secrétaire général du conseil constitutionnel nommé par décret du président de la république sur proposition du président du conseil constitutionnel. Parmi les services on a le service juridique qui est composé d'un magistrat judiciaire, d'un magistrat administratif et d'un administrateur de l'assemblée nationale ou du Sénat. C'est ce service qui va préparer tout le travail du conseil constitutionnel et qui va notamment assurer une veille juridique. L'autonomie financière : c'est-à-dire qu'on a un budget qui est établi parle conseil constitutionnel lui-même et qui est voté sans modification et sans discussion par le parlement. Le président est l'ordonnateur des dépenses et les paiements sont faits par un trésorier responsable devant le président du conseil constitutionnel. Les garanties et obligations des membres. Le mandat est un mandat de 9 années qui n'est pas renouvelable, pas révocable. La seule possibilité de priver l'un des membres de son mandat de conseiller constitutionnel est la « démission d'office « qui est prononcée au scrutin secret à la majorité des membres composant le conseil constitutionnel, y compris les membres de droit, qui ne sont pas démissionnaires d'office. Donc les motifs tiendraient à des comportements, des actes qui compromettraient l'exercice normal des fonctions. Il faut également noter que le mandat peut être renouvelé au profit de celui qui a été nommé en remplacement d'un membre démissionnaire ou décédé et qui a siégé pendant moins de 3 ans. On a incompatibilité entre la fonction et la fonction de membre de gouvernement, membre de parlement, membre de CESE, on a incompatibilité de dirigeant d'un parti ou groupement politique. Donc depuis 1995, on a incompatibilité avec tout mandat électoral. On a aussi incompatibilité avec toutes les fonctions incompatibles avec celles de membre du parlement. En dehors de cela toutes les fonctions publiques ou privées sont compatibles dès lors qu'elles ne mettent pas en cause la dignité de la fonction. L'obligation de réserve : les membres du conseil ne peuvent pas durant leurs fonctions prendre une position publique sur les questions qui ont fait ou sont susceptibles de faire l'objet de décisions de la part du conseil. De même ils ne peuvent pas consulter sur les mêmes questions. Les membres nommés doivent prêter serment devant le président de la république. Ils prêtent « serment de bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la constitution, de garder le secret des délibérations et des votes et de ne prendre aucune position publique, de ne donner aucune consultation sur les questions relevant de la compétence du conseil. « La décision de Simone Veil de se mettre en congé du conseil en vue de participer à la campagne référendaire de 2005 sur le traité portant constitution européenne a suscité beaucoup de critiques et de polémiques. C'est tout de même juridiquement très contestable car l'indépendance doit être continue tout au long du mandat. § 3 : attributions. Le juge des institutions. Il contribue à la régulation des institutions au fonctionnement harmonieux de ces institutions. A ce titre il est saisi d'un certain nombre de contentieux. Contentieux électoral et référendaire. Il contrôle notamment les élections présidentielles. Le conseil a en effet un rôle actif pour la préparation de l'élection présidentielle. Il reçoit les candidatures, avec les listes de parrainages, et publie la liste officielle des candidats. Il surveille le déroulement des opérations électorales, il proclame les résultats officiels et examine tous les recours des électeurs ou des candidats. L'article 59 de la constitution donne au conseil constitutionnel la compétence de statuer en cas de contestation sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs. Cela implique qu'il y ait un recours qui soit dirigé expressément contre une élection précise et non pas dirigée contre l'ensemble du scrutin. Dans ce contexte, le conseil peut être amené à contrôler les inéligibilités aussi bien avant le scrutin qu'après le scrutin à l'occasion d'un recours en annulation. L'article 60 lui confie le soin de veiller à la régularité des opérations référendaires prévues aux articles 11, 89, et 88-5. Il dispose d'une compétence supplémentaire de contrôle de la proposition de loi présenté dans le cadre du nouveau référendum d'initiative partagée. Cependant une fois la loi organique adoptée, qu'on attend toujours. Il aura des attributions juridictionnelles pour la surveillance des opérations de vote et l'examen des réclamations ainsi que la proclamation des résultats. Le contentieux du mandat parlementaire. Il intervient sur la question des incompatibilités. Parce que si le parlementaire ne tire pas les conséquences ou s'il ne perd pas de droit son mandat, le conseil constitutionnel doit déclarer ce parlementaire démissionnaire d'office selon des procédures qui varient en fonction de la situation et des moments. Il est également compétent pour la déchéance du parlementaire. Lorsqu'au cours du mandat, un parlementaire est frappé d'une inéligibilité, il appartient au juge constitutionnel de prononcer la déchéance. Le contentieux de l'organisation et du fonctionnement des assemblées parlementaires. Cela vise le contrôle obligatoire des règlements parlementaires. Constatation des situations exceptionnelles. Cela vise 2 articles : articles 7 (empêchement du chef d'Etat sur saisine du gouvernement) et 16 (avis public sur la mise en place des pouvoirs exceptionnels, en ajoutant les avis qui ne sont pas publics rendus sur chaque décision du chef de l'Etat prise dans le cadre de l'article 16, et l'avis public de maintien de l'article 16 après 30 jours sur saisine, et sur auto-saisine après 60 jours). Juge des normes. C'est le régulateur de l'activité normative des pouvoirs publics. Cela veut dire que c'est le conseil qui est chargé d'indiquer la voie normative à suivre pour telle réforme ou mesure. Il est également là pour veiller à la régularité d'entrée des normes supranationales dans l'ordre juridique interne. Lois et règlements. La loi dispose d'un domaine défini aussi bien par l'article 34 de la constitution que par d'autres articles de la constitution ou du bloc de constitutionnalité. Ce qui signifie clairement que le reste appartient au domaine règlementaire en vertu de l'article 37. En 1958, certains ont pu craindre que les procédures prévues aux articles 37 alinéa 2, 41 et même 61 mettaient en place une surveillance rapprochée du législateur, donc au profit du pouvoir règlementaire. Dans les faits cela ne s'est pas vérifié. On a la procédure d'irrecevabilité de l'article 41 (irrecevabilité d'une proposition de loi ou d'un amendement parlementaire si celui-ci n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38). Depuis 2008, le président de l'assemblée concernée peut faire usage de cette procédure auparavant exclusive au 1er ministre. Si l'on a désaccord entre le président de l'assemblée concernée et le gouvernement, c'est le conseil constitutionnel qui va trancher (sous 8 jours). L'autre procédure est la procédure de délégalisation ou de déclassement (article 37 alinéa 2). Il dit que les textes de forme législative intervenus en ces matières (règlementaire) peuvent être modifiés par décret après avis du conseil d'Etat. Ceux de ces textes qui interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente constitution ne pourront être modifiés par décret que si le conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère règlementaire. Il faut donc bien faire la différence entre les textes d'avant 1958 et les textes d'après 1958. Il intervient en étant saisi par le 1er ministre. lois organiques et lois ordinaires. La loi organique avant promulgation doit être soumise au conseil constitutionnel par le 1er ministre. Et le conseil examine d'office l'ensemble des dispositions de la loi organique au regard de l'ensemble des normes constitutionnelles. Cela veut dire que le juge va vérifier le respect de la procédure d'adoption de la loi organique et il vérifie la conformité de la loi organique aux règles de fond de la constitution puisqu'elle complète la constitution. De même il va vérifier le respect des règles qui définissent la compétence du législateur organique par rapport à la compétence du législateur ordinaire. Normes constitutionnelles et normes supranationales. 2 procédures existent pour séparer : la procédure de l'article 54 c'est-à-dire le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux. Cette procédure a été révisée en 1992 avec la loi constitutionnelle du 25 juin 1992. Dorénavant le conseil peut être saisi par le président de la république, le 1er ministre, les présidents des assemblées, ainsi que 60 députés et 60 sénateurs. La constitution ne dit rien quant au moment à partir duquel le conseil peut être saisi, elle ne dit rien à propos du moment à partir duquel il ne peut plus être saisi. Le texte ne fixe pas expressément un délai pour statuer mais dans les faits le conseil constitutionnel a toujours statué dans un délai d'1 mois. On peut lui soumettre les engagements internationaux qui demandent ratification ou approbation. On conçoit largement la notion d'engagements internationaux, il suffit que l'engagement ait reçu une forme juridique de n'importe quelle nature et une signature qui lui donne un minimum d'existence. Le conseil a conçu largement cette notion. Il faut qu'il ait reçu une forme juridique, qu'importe la forme. Si le conseil conclue à l'absence de close contraire à la constitution, alors on pourra ratifier le traité ou approuver l'accord international. Mais si une seule close est déclarée contraire à la constitution, il faudra réviser la constitution avant de ratifier le traité ou d'approuver l'accord international. La procédure de l'article 61 alinéa 2 : c'est-à-dire que jusqu'en 1992, l'opposition parlementaire ne pouvait pas saisir directement le conseil constitutionnel à propos de ses engagements internationaux mais le conseil avait laissé entendre dans sa décision du 30 décembre 1976 qu'il accueillerait, qu'il accepterait un recours contre la loi autorisant la ratification ou l'approbation dans le cadre d'un contrôle de constitutionnalité de la loi. Donc au travers de cette loi qui autorise l'approbation de la ratification il pouvait examiner la convention internationale d'où manière indirecte de contester la constitutionnalité d'une convention internationale. Juge des libertés et des droits fondamentaux. C'est devenu le contentieux par excellence, emblématique, qui a été inauguré par la décision du conseil constitutionnel du 16 juillet 1971. Cette protection des droits fondamentaux et des libertés est assurée essentiellement par le contrôle de constitutionnalité des lois organiques et ordinaires et c'est également assuré de façon secondaire par le contrôle des engagements internationaux ainsi que par le contrôle du respect du domaine de la loi. De plus les saisines du juge ont été basées sur des argumentations développées en matière de protection des droits parce que les parlementaires ont tout à fait compris que l'on pouvait avoir là des occasions de censure des lois adoptées par la majorité. Cette fonction de juge des libertés a été plus que renforcée avec l'importante innovation de 2008, et le nouvel article 61-1 de la constitution qui prévoit que « lorsqu'à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la constitution garantit, le conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du conseil d'Etat ou de la cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. « C'est la procédure entrée en vigueur depuis la loi organique du 10 décembre 2009, qui a dénommé cette procédure QPC. § 4 : la procédure. La compétence. Le conseil dispose d'une compétence dite « d'attribution « c'est-à-dire que dès le 14 décembre 1961 le conseil a estimé qu'il n'avait pas une compétence générale de gardien de la constitution. Donc il affirme avec force que le conseil ne saurait être appelé à statuer ou à émettre un avis que dans les cas et suivant les modalités fixées par la constitution. Autrement dit le juge constitutionnel ne peut pas résoudre toutes les difficultés d'interprétation ou d'application de la constitution. On doit souligner au titre des inflexions la question des lois déjà promulguées. Une fois la loi promulguée, elle est entrée en vigueur et demeure inattaquable sauf lors de la nouvelle procédure de QPC. Or depuis une décision rendue à l'occasion de l'état d'urgence décrété en Nouvelle Calédonie, le conseil constitutionnel a accepté sous certaines conditions strictes de remettre en cause les lois déjà promulguées. En 1985, à la suite d'émeutes survenues sur ce territoire, on avait institué l'état d'urgence, le parlement l'avait confirmé par la loi du 25 janvier 1985, donc en clair il avait mis en application un régime juridique particulier qui permettait de restreindre les libertés, système régi par une loi de la 4ème république de 1955. Ils ont saisi le conseil constitutionnel de la loi de 1985 confirmant l'état d'urgence et à l'occasion de ce recours contre la loi de 1985, on a saisi le conseil de la question de la constitutionnalité de la loi de 1955. A cette occasion le conseil a jugé que « si la régularité au regard de la constitution des termes d'une loi promulguée peut être utilement contestée à l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine, il ne saurait en être de même lorsqu'il s'agit de la simple mise en application d'une telle loi. « En 1985 on a estimé que la loi de 1985 ne changeait en rien, ce qui veut dire à contrario que lorsque le législateur décide d'affecter la loi ancienne, alors le juge considère qu'il appartient justement de profiter de cette occasion pour contrôler la constitutionnalité de la loi ancienne. Maintenant on a aussi la QPC pour contrôler. L'instance. On n'a pas une procédure qui serait uniforme. On a bien des règlements de procédure qui existent mais ces règlements de procédure adoptés par le conseil ne concernent que 3 types de contentieux : le contentieux des législatives et des sénatoriales, le contentieux relatif aux opérations référendaires et le contentieux de la QPC (adopté en 2010). Il y a beaucoup de règles dégagées de la pratique. Malgré tout on a un certain nombre de constantes et de similitudes dans les diverses procédures. Et l'usage a consacré un certain nombre de règles de procédures qui ont été mises au point progressivement. D'abord la procédure est avant tout une procédure écrite de type inquisitoire (totalement contrôlée par le juge). On a également toujours un rapport fait par un membre du conseil constitutionnel c'est-à-dire qu'un membre est désigné rapporteur par le président du conseil. Et les décisions du conseil sont rédigées selon un même plan. On ne connait pas le résultat des votes au sein du conseil (vote secret) et il n'y a pas des opinions séparées. Concernant le contentieux électoral on va retrouver les critères classiques de la procédure juridictionnelle car le contentieux est relativement ordinaire. C'est-à-dire qu'ici les partis et leurs avocats sont admis à présenter des observations, il y a un échange contradictoire d'arguments et on a une instruction faite par des sections composées de 3 juges. Même en dehors de ce contentieux électoral on a un caractère contradictoire des débats qui est présent y compris pour le contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires c'est-à-dire que progressivement on a mis en place un échange contradictoire des arguments c'est-à-dire qu'on a le mémoire des parlementaires requérants et souvent pour répondre à ces mémoires on va avoir les « observations en défense du gouvernement «. Cet échange se poursuit par des répliques et parfois des dupliques (réponse à la réplique). Par ailleurs le rapporteur entend souvent également des représentants des administrations concernées ou des représentants de la minorité parlementaire qui a fait le recours. En revanche, il est vrai que pour le contrôle des lois organiques et des règlements parlementaires ainsi que pour les textes de forme législative, il n'y a pas normalement de débat contradictoire. Depuis le début du conseil constitutionnel en 1959 on constate une accentuation du caractère juridictionnel de la procédure, et notamment du caractère juridictionnel de la procédure en matière de contrôle des lois ordinaires c'est-à-dire que le texte des saisines est publié au journal officiel depuis 1983, et depuis 1995 on publie également au JO le texte des observations en défense du gouvernement. Comme cela on connait l'échange des arguments écrits. En revanche il n'y a pas d'audition publique. La seule hypothèse d'instance publique avec le conseil constitutionnel est l'hypothèse de la QPC. La décision. Le conseil rend des décisions, ou des avis. La forme. La rédaction se fait selon une même forme pour tous les contentieux, on va retrouver une structure trinitaire, cela commence généralement par les visas des textes applicables, après on a les motifs c'est-à-dire toute l'argumentation juridique, et on a enfin le dispositif c'est-à-dire que la décision elle-même est organisée en articles. On doit ensuite trouver à la fin la mention des membres qui ont siégé à la séance au cours de laquelle ont été rendues les décisions. Au début, le conseil constitutionnel suivait plutôt la tradition française de la concision du juge administratif c'est-à-dire que dans la rédaction il s'agit d'être bref tout en disant le maximum de chose. Depuis une évolution s'est opérée dans le sens d'avoir des décisions beaucoup plus longues parce que les requêtes, recours et mémoires des parlementaires sont de plus en plus détaillés, motivés, d'où la nécessité d'y répondre précisément. Il y a eu le besoin de mieux expliquer les décisions ne serait-ce que pour bien démontrer qu'il s'agit d'un travail juridique avant tout. Le style du conseil est beaucoup plus pédagogique car il prend le temps d'expliquer les arguments des requérants pour mieux les contrer. Les types de décisions. 4 grands types : Les décisions de qualification ou de déqualification : ce sont ici les décisions qui interviennent en vertu de l'article 37 alinéa 2 (à propos des textes de forme législative). Ce sont ici les décisions qui se concluent par une constatation du caractère règlementaire des dispositions examinées (déqualification) soit par la constatation du caractère législatif et donc là on confirme la présomption de qualification qui découlait de la forme du texte. Les décisions d'annulation totale ou partielle : il faut reconnaitre que les décisions déclarant l'inconstitutionnalité de l'ensemble de la loi sont rares. En tout cas cela entraine la non-promulgation de la loi. La plupart du temps, le conseil ne prononce qu'une annulation partielle de la loi. du coup cela pose le problème de la séparabilité des dispositions invalidées. 2 cas envisagés : soit les dispositions censurées, invalidées, sont séparables des autres dispositions et dans ce cas la loi peut être promulguée sans les dispositions invalidées, soit les dispositions invalidées sont inséparables de l'ensemble du texte et dans ce cas c'est l'ensemble du texte qui ne peut être promulgué. Les décisions de rejet simple : 2 hypothèses : soit il s'agit de décisions d'irrecevabilité (rare), elles peuvent alors être motivées par l'incompétence, exemple : lois référendaires. Soit il s'agira de décisions de conformité c'est-à-dire que dans cette décision on va écarter au fond les griefs d'inconstitutionnalité, on peut donc alors promulguer. Les décisions de conformité sous réserve : ce sont des décisions de rejet du recours qui sont assorties de réserves qu'il faudra respecter pour que la loi soit constitutionnelle. Autrement dit, les décisions en question auraient pu être des décisions d'annulation mais le conseil préfère alors rendre les dispositions contestées conformes à la constitution par l'utilisation de cette technique de la réserve. La disposition n'est conforme que si elle est interprétée d'une certaine manière. Il y a donc une correction opérée par le conseil. L'autorité des décisions. Article 62 alinéa 2 : « aucun recours n'est possible contre une décision du conseil constitutionnel. « Les décisions du conseil constitutionnel s'imposent à tous les pouvoirs publics et autorités administratives et juridictionnelles. C'est une autorité de la chose jugée, une autorité absolue de la chose jugée. Cela va s'imposer par delà les partis à l'instance. Cela vaut pour tous les types de contentieux devant le conseil constitutionnel. La décision du 16 janvier 1962 affirme que cette autorité de la chose jugée s'attache non seulement au dispositif mais également aux motifs qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le fondement même. Seul le pouvoir constituant peut surmonter les décisions du conseil constitutionnel. D'ailleurs c'est ce qui fait la légitimité de ce juge puisqu'il n'a pas le dernier mot. En fait quand il censure, invalide, le conseil indique juste que la norme adoptée qu'il a censurée aurait dû être adoptée non pas par le pouvoir législatif mais par le pouvoir constituant. La conséquence de cette autorité de la chose jugée sera l'exécution de cette décision, c'est-à-dire que le président de la république ne doit pas promulguer une loi, une disposition législative déclarée inconstitutionnelle. Dans l'hypothèse où une disposition non conforme serait déclarée séparable du texte, il aura alors une alternative, ou bien il promulgue la loi amputée de cette disposition soit il demande au parlement une nouvelle lecture de la loi afin qu'elle puisse être complétée. L'article 61-1 innove en ce fait qu'on a retouché l'article 62 de la constitution, on l'a complété, en affirmant qu'une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 (QPC) est abrogée à compter de la publication de la décision du conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Section 2 : les normes. Les normes ne sont pas isolées, posées de façon anarchique. Elles s'articulent les unes par rapport aux autres au point de former un système, un ordre dont la colonne vertébrale est constituée par la hiérarchie. § 1 : les normes constitutionnelles. La Constitution n'est pas seulement le texte au sens strict mais un bloc. Bloc de constitutionnalité. On a une pluralité de sources formelles de constitutionnalité. La constitution du 4 octobre 1958. Ce texte est la 1ère source des principes, des règles constitutionnelles. La plupart des dispositions de ce texte concernent les règles et principes relatifs à l'organisation du pouvoir. On y trouve également des dispositions relatives aux droits de l'homme et du citoyen (droit substantiel). Elle est chapotée par un préambule qui proclame l'attachement du peuple français aux droits de l'hommes et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils sont définis par la déclaration de 1789, confirmés et complétés par le préambule de la constitution de 1946, et proclamé pour les droits et les devoirs définis dans la charte de l'environnement de 2004. A l'origine, ce préambule n'avait pas été conçu comme ayant une valeur constitutionnelle. Ce qui était conforme à la tradition constitutionnelle française qui ne voyait dans les préambules que des déclarations d'intentions à valeur de programme. La décision du 16 juillet 1971 « liberté d'association « a changé sa conception avec son visa « vu la constitution et notamment son préambule. « La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Dans ces 17 articles on va trouver l'essentiel des dispositions du droit français qui concernent les libertés individuelles. L'article II de ce texte énonce le principe selon lequel « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. « Ce sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression. La DDHC continue par une énumération des dispositions fondamentales touchant à la liberté, l'égalité, la souveraineté nationale ainsi qu'à la définition d'un certain nombre de droits et de libertés. La valeur constitutionnelle concerne toute la DDHC. Le préambule de la constitution du 27 octobre 1946. Texte court de 18 alinéas ayant une connotation sociale. On y ajoute à la liste de la DDHC, des droits politiques, économiques, et sociaux qualifiés par le texte de Principes Particulièrement Nécessaires à notre Temps (PPNT) qui vont traduire une intervention de l'Etat avec le droit à une créance. Exemple : le droit de grève, à un enseignement gratuit et laïque, etc. Il va falloir concilier ces principes interventionnistes avec les principes de nature plus libérale trouvés dans la déclaration de 1789. La charte de l'environnement de 2004. Cette charte est entrée en vigueur avec la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. Cette charte comporte un préambule en forme de considérants et on trouve 10 articles où l'on va inscrire les droits et les devoirs de l'homme en matière d'environnement. Sur les 10 articles, il y a 2 droits. L'un de ces droits étant celui de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Parmi les devoirs, on a le principe de précaution (article 5). Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la république (PFRLR). Ils sont visés au 1er paragraphe du préambule de 1946. Les PFRLR correspondent beaucoup à ce que l'on a appelé « la tradition républicaine «. Il s'agit de principes qui normalement ne sont pas contenus dans la DDHC ni dans le préambule de 1946, la liste n'existe pas dans ces textes. Le juge constitutionnel va venir progressivement les dégager. Ils vont révéler des principes qui à l'origine ont été posés dans des lois ordinaires adoptées sous la république et qui plus est avant 1946. Donc ces lois en viennent à exprimer une norme de valeur supérieure (constitutionnelle) du fait d'une constance. C'est ainsi que les grandes libertés consacrées par les lois adoptées sous la 3ème république ont donné matière à ces fameux PFRLR. Exemple : la décision du conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 a consacré la liberté d'association comme une liberté constitutionnelle (ancienne loi de 1901). La méthode pour les identifier. C'est une catégorie ouverte qui s'enrichit au fil des décisions du juge constitutionnel. Donc le juge a fini par préciser sa méthode de définition pour montrer qu'il ne s'agit pas de sa part d'une démarche arbitraire. Conditions de reconnaissance d'un PFRLR : il faut une législation républicaine à la base qui soit intervenue avant l'entrée en vigueur du préambule de 1946. Et deuxièmement il ne doit pas avoir une seule exception à la tradition qui s'est instaurée au fil des diverses lois intervenues (constance) parce que si une seule loi s'est écartée de cette tradition, alors celle-ci ne saurait être regardée come ayant engendré un PFRLR. Ce n'est pas la lettre du texte de référence qui compte mais la valeur fondamentale exprimée qui se détache ainsi du texte de référence pour avoir une existence propre. Le conseil constitutionnel depuis son existence a dégagé une dizaine de PFRLR. Exemple : l'indépendance du juge administratif, la liberté de l'enseignement, le principe de l'indépendance des universitaires. La révision constitutionnelle. 2 procédures ont été utilisées. L'une des 2 procédures est inconstitutionnelle. L'article 89 occupe seul le titre 16 de la constitution intitulé « de la révision «. La procédure constitutionnelle de l'article 89. Initiative. C'est une initiative partagée entre l'exécutif et le législatif, entre le président de la république et le parlement. On aura soit un projet de révision, soit une proposition de révision. Le président de la république voit son initiative déterminée par une proposition du 1er ministre. L'initiative du président est contresignée. Pour le pouvoir d'initiative parlementaire, il est soumis comme pour les lois organiques et ordinaires à l'étape de l'inscription à l'ordre du jour et donc à son régime. Toutes les initiatives abouties ou entamées ont été d'origine présidentielle. Discussion et vote. Ce projet ou cette proposition doit être voté en termes identiques par les 2 assemblées. A cette étape, la procédure habituelle s'applique. On ne peut pas utiliser l'article 45 (CMP et dernier mot) car on a ici un bicamérisme parfait. Le Sénat dispose donc d'une sorte de droit de véto, ce qui peut être gênant car le président et l'assemblée nationale (issus du SUD) étant d'accord pour une révision avec un désaccord du Sénat (issu du SUI) pourra le bloquer. A ce stade de la procédure, on n'exige pas de majorité qualifiée. La ratification. Alinéa 3 de l'article 89. La révision n'est définitive qu'après avoir été approuvée par référendum. C'est la procédure de principe surtout s'il s'agit d'une proposition de révision (pas de choix dans ce cas). La question s'est posée de savoir si le chef de l'Etat était obligé de convoquer les électeurs pour ce référendum. On a un partage des opinions. Pour les uns c'est une compétence liée alors que pour d'autres la compétence serait discrétionnaire. D'après les textes ce serait plutôt une compétence liée car le président ne dispose que d'une compétence de procédure (choisir la date). Aucun délai n'a été fixé. Quant au projet, on a la possibilité d'un choix, le principe reste le référendum, mais comme c'est lourd, cela coûte cher, donc on peut (par exemple pour des révisions mineures de nature technique) faire adopter définitivement adopter la révision par le Congrès. Cette réunion se fait à Versailles, le bureau du Congrès est celui de l'assemblée nationale, il y a en plus l'exigence d'une majorité qualifiée des 3/5 des exprimés. Lorsqu'il y a interruption ou une suspension entre les 2 phases de la procédure (comme en 1973 où on avait eu un projet déposé par le président de la république de l'époque qui visait à instaurer le quinquennat pour la présidence. Ce projet a été abandonné par son auteur parce qu'il avait fait son compte des voix obtenues lors de la 1ère phase et s'était rendu compte que les majorités obtenues dans les 2 assemblées laissaient présager un échec au congrès donc il n'a pas convoqué le congrès car une partie des gaullistes était opposée au quinquennat), en 1974 on avait eu aussi un projet du président qui tendait à permettre aux parlementaires devenues ministres de retrouver leur siège sans passer par une élection, le projet n'a pas été poursuivi pour les mêmes raisons, de facto on a eu un abandon, or a priori le chef de l'Etat n'a comme possibilité que le choix entre le référendum ou le Congrès. Il n'a pas comme choix de continuer ou d'arrêter la procédure (le constituant ne lui a pas donné ce choix). Là encore on remarque qu'on n'a pas de moyen juridique ou constitutionnel de le contraindre à organiser le référendum (pas de délais). Donc est-ce une suspension ou un abandon de la procédure ? Si c'est une suspension, on devrait pouvoir reprendre le projet au stade où il s'était arrêté, y compris des années après, alors que les acteurs constitutionnels ont changé entre temps. Mais si on ne reconnaissait pas une suspension, on reconnaitrait alors au président une possibilité de véto, ce qui n'est pas satisfaisant au regard du texte. En même temps, en 2000 pour le quinquennat on a refait toute la procédure, ce qui signifie qu'on considère qu'elle était obsolète. Une autre innovation a été le report d'un Congrès qui avait été pourtant convoqué par un décret du 3 novembre 1999 en vue d'adopter notamment une réforme qui concernait le CSM, or ce projet suscitait l'opposition d'une bonne partie de la majorité RPR/UDF donc là encore on s'est rendu compte que les 3/5 auraient été difficiles à atteindre et donc pour éviter l'échec, un décret du 19 janvier 2000 est venu abroger celui du 3 novembre 1999. On donc en quelques sorte « déconvoqué « le Congrès. Ce décret a été contresigné par le 1er ministre Jospin. En principe la procédure du Congrès était prévue pour les petites révisions constitutionnelles (techniques) or beaucoup de révisions importantes sont néanmoins passées par la procédure du Congrès. Limites à la révision. On ne peut réviser la constitution lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire (alinéa 4 article 89) mais on ne peut réviser la constitution pendant les situations d'empêchement ou de vacance de la présidence de la république (article 7). Ce sont des limites de nature temporelle. Le conseil constitutionnel a consacré une nouvelle limite de ce type non expressément prévue par le texte : il n'est pas question de réviser en cas d'application de l'article 16. On a aussi une limite matérielle à savoir que la forme républicaine du gouvernement ne peut pas faire l'objet d'une révision (existait déjà sous les républiques précédentes). En interprétant strictement cela voudrait dire que cette limite ne s'applique qu'à la forme (impossibilité de retourner à la monarchie). En interprétant largement, non seulement il ne faudrait pas remettre en cause les institutions républicaines mais aussi les valeurs et principes républicains qui constitueraient alors un corps de normes constitutionnelles supérieures, intouchables, une sorte de constitutionnalité renforcée. Derrière ces limites, se retrouve la question de la souveraineté du pouvoir de révision. Il suffirait pour contourner ces limites de réviser l'article 89 en utilisant l'article 89 et on obtiendrait un nouvel article où on ferait sauter ces limites. Peut-on contrôler la constitutionnalité d'une loi constitutionnelle ? Peut-on saisir le conseil d'une loi votée par le Congrès ? En fait le juge constitutionnel a pris une position simple dans une décision du 2 septembre 1992 il a dit que le pouvoir constituant est souverain, et donc il lui est loisible d'abroger et de modifier ou de compléter les dispositions de valeur constitutionnelle. Cependant cette même décision rappelait néanmoins l'existence des limites au pouvoir de révision (période ou fond). Puisqu'il rappelle ces limites il s'autoriserait à un contrôle afin de vérifier que ces limites soient respectées par le Congrès d'autant qu'en plus on a également le respect des règles de procédure. En définitive on a eu la décision du 26 mars 2003 qui a donc levé les derniers doutes, puisque dans cette décision le conseil déclare qu'il ne tient ni de l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle. La procédure inconstitutionnelle de l'article 11. Utilisé à 2 reprises. Elle s'est révélée une procédure de contournement de l'article 89. La 1ère fois en 1962 pour réviser le mode d'élection du chef de l'Etat. L'article 89 n'aurait pas abouti car il faut un vote identique des 2 chambres. En 1969, on avait le même problème puisqu'il y avait un projet de réforme du Sénat qui aurait été transformé en chambre socioprofessionnelle sans véritable pouvoir. De Gaulle a donc utilisé l'article 11. Sur ces 2 utilisations seule la 1ère fut couronnée de succès. La procédure de l'article 11 permettait de court-circuiter le parlement. Pour le justifier on s'est appuyé sur l'un des 3 domaines d'application de l'article 11 en disant qu'il s'agissait d'un projet de loi relatif à l'organisation des pouvoirs publics. Il y a eu une grande polémique là-dessus. D'un côté on dit qu'il s'agit de donner directement la parole au peuple qui est souverain, il est donc la source du pouvoir constituant, et si au passage il y avait une irrégularité procédurale, elle serait couverte par l'expression de la souveraineté. C'est tout de même oublier qu'il s'agit de réviser (pouvoir dérivé et non originaire, le 1er étant organisé par le 2nd). Ils disent aussi que l'article 11 serait une procédure concurrente de l'article 89. Mais l'article 89 ne mentionne aucune procédure concurrente même à titre de dérogation. En plus l'article 11 lui-même n'évoque pas son caractère dérogatoire. Les articles 89 et 11 n'ont pas le même champ d'application. Si l'article 11 permettait de réviser la constitution en concurrence avec l'article 89, cela voudrait dire que l'on pourrait sans difficulté contourner les limites de l'article 89 en utilisant l'article 11 qui n'évoque pas ces limites. Ce n'est pas cohérent. De Gaulle dans ses mémoires, a tenté de justifier dans ses mémoires en disant qu'une constitution organise les pouvoirs publics, or l'article 11 porte sur un projet qui organise les pouvoir publics donc l'article 11 peut modifier la constitution. Ce syllogisme n'est pas bon car ce qui fait la valeur constitutionnelle d'un texte ce n'est pas son contenu mais sa procédure d'adoption. Le conseil d'Etat dans son arrêt Sarran du 30 octobre 1998 a confirmé que l'article 11 était une procédure par laquelle le peuple français intervenait en matière législative, alors que dans le cadre de l'article 89 il agit en tant que constituant. § 2 : les normes supranationales. La constitution consacre son titre 6 aux traités et accords internationaux mais il faudra également passer au titre 15 consacré à l'UE. Le droit international. L'alinéa 14 du préambule de 1946 dit que la république française fidèle à ses traditions se conforme aux règles du droit public international. On a donc une déclaration de principe qui affirme la supériorité du droit international public sur les normes internes, nationales. Le titre 6 de la constitution est consacré à la part la plus importante du droit international, le droit conventionnel (traités). L'article 54 de la constitution prévoit un contrôle de conformité, de compatibilité des engagements internationaux vis-à-vis de la constitution. Seuls sont susceptibles de aire l'objet d'un tel contrôle les engagements internationaux qui nécessitent une autorisation de la loi avant ratification ou approbation. Donc ce n'est pas la totalité des engagements internationaux. Cette liste est trouvée à l'article 53 de la constitution. L'exécutif peut de son plein gré demander l'autorisation du législateur alors même qu'il ne serait pas tenu par l'article 53.  Si à l'issue du contrôle le conseil constitutionnel constate une incompatibilité entre l'engagement international et la constitution, il faudra réviser la constitution. Donc on a l'impression que le droit international est supérieur à la constitution. Mais sans révision le traité ne s'applique pas donc l'obstacle est donc la constitution, qui serait supérieure. Des brèches existent puisque des conventions internationales peuvent échapper au contrôle car elles ne rentrent pas dans la liste de l'article 53 ou parce que le gouvernement renonce à saisir le législateur, or s'il n'y a pas une intervention de la loi on ne peut pas saisir le conseil constitutionnel (article 54). Même si on considère qu'une telle convention internationale peut entrer dans la liste de l'article 53, la consultation du parlement dépend pour beaucoup de la bonne volonté de l'exécutif. Comme la constitution est supérieure à la loi et que les traités et accords internationaux sont supérieurs à la loi sous condition, il faut bien alors que la loi puisse respecter simultanément ces 2 supériorités. Il faut donc que ces deux supériorités ne soient pas contradictoires d'où l'importance du contrôle de l'article 54. L'article 55 affirme que les traités ou les accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois sous réserve pour chaque accord ou traité de son application par l'autre partie. Il y a 3 conditions nécessaires : Une ratification ou approbation régulière. Une publication pour que cela soit opposable. La réciprocité d'application par toutes les parties au traité. La publication introduit ces traités en droit interne et leur donne force obligatoire. Le conseil constitutionnel refuse de sanctionner les violations indirectes de l'article 55. C'est lorsqu'une loi ordinaire vient méconnaitre les dispositions d'un engagement international. On aurait pu penser que le conseil puisse censurer une loi qui ne respecte pas un traité, or il refuse de le faire dans la décision du 15 janvier 1975 dite décision IVG. Il refuse car il existe une différence de nature entre le contrôle que peut entrainer cet article 55 et le contrôle de conformité des lois prévu par l'article 61. Ce n'est pas le même type de contrôle parce que la supériorité des engagements internationaux sur la loi présente un caractère relatif et contingent. Cela parce que l'engagement international possède un champ d'application limité et parce que sa supériorité dépend de la réciprocité (de l'application par les autres Etats), ce qui peut varier dans le temps. Alors qu'en revanche la primauté de la constitution sur les lois internes est une primauté générale, absolue et définitive. Une loi contraire à un traité n'est donc pas nécessairement contraire à la constitution. Ce sont donc les juges judiciaires et administratifs qui vont faire respecter par la loi la supériorité du droit international. On a le paradoxe d'un juge constitutionnel qui se refuse à écarter une loi pour incompatibilité avec une règle internationale alors que le juge ordinaire fera prévaloir la règle internationale sur toute loi nationale que le conseil constitutionnel lui peut censurer. Le droit international est-il supérieur à la constitution nationale ? Le Conseil d'Etat dans l'arrêt d'assemblée Sarran du 30 octobre 1998 dit que la suprématie des engagements internationaux ne s'applique pas dans l'ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle. Lorsque le juge ordinaire fait prévaloir l'engagement international sur la loi nationale, c'est en application de l'article 55 de la constitution. Le droit de l'UE. C'est un droit supranational qui a une spécificité par rapport au droit international classique. Il faut toujours distinguer 2 types de droits de l'UE : le droit originaire de l'UE et le droit dérivé de l'UE. Le droit originaire de l'UE est le droit qui résulte des traités qui ont mis en place l'UE, les traités fondateurs, du traité d'origine (Rome 1957) au traité de Lisbonne de 2007. Le droit dérivé ce sont les normes, règles, décisions édictées unilatéralement par les organes de l'UE habilités par les traités (essentiellement le conseil des ministres de l'UE sur proposition de la commission européenne avec le parlement européen). Ces organes vont produire le droit sous forme de 2 catégories d'actes : les règlements et les directives européens. Ce droit est un droit intégré directement à l'ordre juridique interne. C'est-à-dire que les traités originaires relèvent simplement du droit international vu auparavant (article 54, 55). En revanche le droit dérivé connait une intégration plus nette au droit français car là il n'y a pas besoin d'une procédure de réception dans l'ordre juridique français. Il suffit qu'il soit publié au JOUE. Les règlements sont directement applicables, ils seront exécutoires sur tout le territoire de l'UE dès leur publication. Donc ils peuvent être invoqués par toute personne devant les juges nationaux. Donc il s'intègre de plein droit aux hiérarchies juridiques nationales. Les directives vont fixer un résultat, un objectif à atteindre dans un certain délai. Pour cela on laisse le choix aux Etats des moyens juridiques pour atteindre ce résultat. Les Etats devront transposer ces directives en droit national. A partir de là on se pose la question de la place de ces normes dans la hiérarchie des normes. Le droit dérivé échappe au contrôle de constitutionnalité du juge constitutionnel parce qu'il s'agit d'un droit dérivant de traités qui sont devenus définitifs. Ces traités ont eux été contrôlés par le juge constitutionnel. La constitution ne permet pas de saisir le juge constitutionnel des règlements et des directives. La primauté du droit de l'UE par rapport à la loi française ne posait pas de problème pendant longtemps parce que cela était vu comme une conséquence de l'article 55 de la constitution. Avec la réciprocité dans toute l'UE cela ne posait pas problème. Puis on a eu une évolution de la jurisprudence du conseil constitutionnel avec la décision du 10 juin 2004 appelée « économie numérique «. Dans cette décision le juge constitutionnel s'est appuyé non plus sur l'article 55 de la constitution mais sur l'article 88-1 qui dit que la république participe à l'UE constituée d'Etats qui ont choisi librement en vertu du traité sur l'UE et du traité sur le fonctionnement de l'UE d'exercer des compétences en commun. Elle tire sa supériorité d'un traité régulièrement ratifié mais plus spécifiquement de la participation de la France à l'UE qui est reconnue par le constituant lui-même. Donc la transposition en droit interne d'une directive européenne n'est plus en tant que telle une exigence européenne mais une exigence constitutionnelle. Donc étant une exigence constitutionnelle, le juge constitutionnel se déclare incompétent pour apprécier la constitutionnalité d'une loi de transposition d'un acte de droit dérivé de l'UE. On dit alors que la directive fait en quelques sorte écran entre la constitution et la loi par application de l'article 88-1 de la constitution. Il faut donc se demander si une loi contraire au droit de l'UE sera ou non contraire à la constitution parce que ne respectant pas l'exigence constitutionnelle de transposition. Toutefois si on a une disposition qui touche à l'identité constitutionnelle française, le conseil constitutionnel pourrait être amené à écarter la directive pour examiner la loi par rapport à la constitution. Donc dans l'ordre juridique interne, cela veut dire que la constitution reste la norme suprême. § 3 : les normes législatives. En 1958, la 5ème république apparaissait comme une remise en cause de la conception classique de la loi. Jusqu'alors la loi se définissait selon un critère organique (organe qui l'adopte, le parlement) et un critère procédural. En 1958, on va ajouter un critère supplémentaire, matériel c'est-à-dire que la loi ne peut intervenir que dans un domaine précis défini par la constitution. Cela a été analysé comme une révolution juridique en 1958 mais avec du recul on se rend compte que cela n'a pas eu lieu. Le domaine de la loi. La révolution juridique diagnostiquée en 1958. Le constituant de 1958 souhaitait limiter la surpuissance du parlement. Donc pour la 1ère fois dans l'histoire constitutionnelle française le législateur s'est vu limiter son domaine d'activité. En dehors de ce domaine la compétence de principe revenait au règlement. C'est l'article 34 de la constitution pur l'essentiel qui va définir les domaines dans lesquels la loi peut fixer les règles et les domaines dans lesquels la loi peut déterminer les principes. Donc on avait prévu les moyens constitutionnels pour éviter qu'une loi ne sorte de son domaine d'intervention, ce sont les procédures des articles 37 alinéa 2, et 41. L'article 37 alinéa 1 dit que les matières autres que celles du domaine de la loi ont un caractère règlementaire. Ce qui veut dire qu'à côté des règlements d'exécution des lois, on aura un pouvoir règlementaire autonome qui existe en dehors de l'exécution d'une loi. en plus le législateur pourra déléguer au gouvernement une partie de ses domaines d'intervention (article 38). La révolution juridique avortée. On constate que la loi a gardé sa primauté sur l'exécutif dans la compétence d'édicter les normes juridiques. D'abord on doit noter que le domaine de la loi reste centré sur les matières les plus importantes et l'interprétation donnée par les juges va conforter le rôle du législateur. Il faut également noter que les sources constitutionnelles de la compétence du législateur sont diverses (article 34 de la constitution). La jurisprudence a élargi cette compétence c'est-à-dire que le juge constitutionnel a souligné dès une décision de 1965 que le domaine législatif était certes déterminé par l'article 34 mais aussi déterminé par d'autres dispositions de la constitution, et de surcroit la compétence législative peut également découler du préambule de la constitution. A l'image de la DDHC de 1789 qui fait référence à de nombreuses reprises à l'intervention de la loi. En plus le juge constitutionnel a interprété de manière extensive l'article 34. La jurisprudence constitutionnelle a permis de faire sanctionner les « incompétences négatives « (lorsque le législateur n'exerce pas pleinement sa compétence). La loi pour être conforme à la constitution doit être suffisamment précise et complète pour éviter tout arbitraire lors de son application. On a constaté que le gouvernement a accepté les empiètements de la loi sur le domaine règlementaire en n'utilisant pas l'article 41 de la constitution et le gouvernement lui-même intègre dans ses projets de lois des dispositions qui pourraient relever du règlement. Autrement dit le domaine de la loi n'est pas si limité que cela, il peut s'étendre à l'infini tant que le gouvernement y consent. La jurisprudence « blocage des prix et des revenus « rendue le 30 juillet 1982 affirme qu'une loi contenant des dispositions de nature règlementaire n'était pas pour autant inconstitutionnelle. Le retour à une conception plus stricte ? On a constaté une volonté de revenir à une distinction plus nette entre la loi et le règlement devant les dérives d'une législation désordonnée, inflationniste, bavarde. D'où une décision remarquée du conseil constitutionnel du 21 avril 2005 dans laquelle le juge constate à propos d'une loi soumise que certaines dispositions avaient un caractère règlementaire ne relevant pas du domaine de la loi. Il ne l'a pas censurée mais a dit dès le départ que certains articles avaient une valeur règlementaire mais plus législative, on n'a donc plus besoin de l'article 37 alinéa 2. La loi organique. Article 46 de la constitution. Une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la constitution. Décision du 7 janvier 1988 conseil constitutionnel. Ce qui veut dire qu'une loi est organique parce que la constitution l'a déclarée comme étant telle. Le constituant renvoie 39 fois à des loirs organiques dont rien que 15 fois juste pour la révision de 2008. Régulièrement le juge constitutionnel doit se prononcer sur les compétences respectives du législateur organique et du législateur ordinaire. Ce qui veut dire qu'il peut censurer une disposition à caractère organique adoptée selon la procédure législative ordinaire. En revanche il va déclasser les dispositions à valeur législative ordinaire qui se trouveraient dans une loi organique. La protection du champ d'application de la loi organique est en même temps une protection de la procédure d'adoption de la loi organique. A partir de là quelle est la place de la loi organique dans la hiérarchie des normes ? Elle est inférieure à la constitution car elle la prolonge et la complète donc doit la respecter. On considère aussi qu'elle est inférieure aux traités. En revanche elle est supérieure à la loi ordinaire. § 4 : les normes règlementaires. Les ordonnances de l'article 38. En 1958, cela existait déjà. La procédure. L'habilitation. C'est-à-dire que l'autorisation de prendre par ordonnance des mesures normalement du domaine de la loi est accordée par le parlement sous la forme d'une loi ordinaire d'habilitation. Il s'agira toujours d'un projet de loi et le gouvernement demande cette habilitation pour l'exécution de son programme. L'interprétation de cette notion de programme a été faite dans une décision du 12 janvier 1977 qui dit que ce texte doit être entendu comme faisant obligation au gouvernement d'indiquer avec précision au parlement lors du dépôt d'un projet de la loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre. Ce n'est donc pas le programme mentionné à l'article 49 alinéa 1. La constitution précise que le programme n'est pas un simple but, mais il s'agit bien d'indiquer avec précision les dispositions futures. Elle est adoptée par la procédure législative ordinaire. Une fois la loi d'habilitation ordonnée, les projets sont élaborés par le gouvernement soumis pour avis au conseil d'Etat, adoptés au conseil des ministres dans le délai fixé par la loi d'habilitation. Pour la ratification elle va fixer un autre délai pour le dépôt d'un projet de loi de ratification des ordonnances sachant que si aucun projet de loi n'est déposé dans le délai imposé, les ordonnances deviennent caduques. Souvent le gouvernement dépose le projet mais il fait rarement discuter, voter par les assemblées. Pendant longtemps on avait une possibilité de ratification explicite des ordonnances. On pratiquait plutôt une ratification implicite. Le parlement à l'occasion d'une autre loi que la loi d'habilitation en venait à ratifier implicitement les ordonnances. La révision de 2008 a précisé que les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. Nature juridique. 2 thèses possibles au départ : ceux qui défendaient la nature législative de l'ordonnance et ceux qui défendaient la thèse de la nature règlementaire de l'ordonnance donc l'extension provisoire de la nature règlementaire du texte. Les personnes pour la nature législative soulignaient qu'une ordonnance pouvait modifier la loi et qu'une ordonnance ne pouvait être modifiée que par la loi après l'expiration du délai d'habilitation. La constitution utilise de plus le terme délégation du pouvoir législatif. Le conseil d'Etat a récusé la thèse de la nature législative c'est-à-dire que les ordonnances sont des règlements tant qu'elles ne sont pas ratifiées. Donc pour résumer les ordonnances ratifiées deviennent rétroactivement des actes législatifs à compter de leur édiction. En revanche les ordonnances non ratifiées restent des actes règlementaires donc sans limitation de durée dès lors que le projet de loi de ratification a bien été déposé dans les délais. Les ordonnances non ratifiées ont le régime d'actes législatifs si l'on considère qu'elles peuvent modifier ou abroger des dispositions législatives lors du délai d'habilitation et si l'on considère que leurs propres dispositions ne peuvent être modifiées ou abrogées que par la loi. Mais comme elles ne sont pas ratifiées, elles demeurent règlementaires et peuvent être soumises au juge administratif. Les normes règlementaires ordinaires. Le règlement statue dans les espaces que lui laisse la constitution. Le pouvoir règlementaire national prime toujours le pouvoir règlementaire local. Le pouvoir local est celui de pouvoir édicter les normes règlementaires reconnues aux autorités des collectivités territoriales. On a tout de même des dispositions particulières prévues en faveur d'un type de collectivités pouvant même concurrencer la loi nationale. Ainsi la Nouvelle Calédonie et les COM relevant de l'article 74 de la constitution bénéficient d'un partage explicite du pouvoir législatif entre le parlement national et l'assemblée territoriale de la COM. Si dans les COM comme la Polynésie française les textes adoptés restent adoptés sous une forme règlementaire tout en intervenant dans des domaines relevant de la loi, les « lois de pays « de la Nouvelle Calédonie prennent la forme législative puisqu'elles ne peuvent être contestées que devant le conseil constitutionnel et non pas le conseil d'Etat qui reste compétent pour examiner les actes des COM et notamment de la Polynésie française. Les collectivités territoriales de droit commun ne peuvent adopter que des actes règlementaires dans le cadre de la loi. La France reste bien un Etat unitaire décentralisé à titre principal. Les autorités détentrices du pouvoir règlementaire national sont le 1er ministre (le président n'intervient pas sauf pour quelques cas), les ministres n'ont pas le pouvoir règlementaire mais le 1er ministre peut leur déléguer certaines de ses compétences et la jurisprudence administrative reconnait au ministre un pouvoir règlementaire particulier qui concerne l'administration de son département ministériel. La loi peut également déléguer un pouvoir règlementaire aux ministres ainsi qu'aux autorités déconcentrées (préfet) comme elle peut déléguer ce pouvoir règlementaire à des institutions particulières (AAI). Post liminaire : la hiérarchie des normes. Au sommet on a le bloc de constitutionnalité. On en déduit au sommet juridique le droit constitutionnel. Ensuite on a les normes supranationales avec au sein de cette catégorie la place singulière des normes de l'UE. Ensuite on arrive dans le groupe des lois lui-même hiérarchisé avec à son sommet les lois organiques, ensuite les lois ordinaires, les ordonnances ratifiées, les décisions du président intervenant dans le domaine législatif (cas de l'article 16). Enfin on a les règlements, très diversifié avec sa propre hiérarchie interne. On y range les décisions du président au titre de l'article 16 intervenant dans le domaine règlementaire, les arrêtés ministériels, municipaux, préfectoraux.