Présentation.

Matière jurisprudentielle.

1^er semestre, vaste introduction au DA pour entrer dans une logique publiciste.

Objectifs :

      Aborder le DA

      Théories générales

Lorsque l’on observe le DA français, on remarque deux grandes institutions qui structurent cette discipline : l’Administration et le Juge administratif.

Ce qui intéresse le droit administratif, ce sont les personnes vues par le droit.

Constat.

« Administration « : terme non propre au droit public et administratif.

      Droit civil : gestion d’un patrimoine. « L’administration des biens d’un mineur «

      Droit des sociétés : la SA est composé d’un conseil d’administration.

      Administration saisie par le droit public, d’où l’appellation commune, l’administration publique. C’est le sujet ici.

Il est difficile de donner une définition juridique de l’administration publique.

La théorie générale du droit public depuis Montesquieu a identifié trois fonctions, trois pouvoirs, parmi lesquels on ne trouve pas de fonction administrative.

On peut néanmoins dire que l’administration c’est à la fois une institution(1), un pouvoir(2) et une notion encadrée par le droit(3).

Cette vision institutionnelle peut se décliner en trois idées : définition, fonctions, classifications.

A.    Définitions de l’administration publique

1.    La définition organique

L’administration correspond à ce que l’on entend d’un point de vue intuitif, quand on pense « Administration «, on songe à des agents publics (fonctionnaires), à des bureaux (ministère, La Poste, CPAM, Pôle Emploi…) pour un citoyen lambda. Donc on pense l’administration en termes de moyens humains et matériels.

Par conséquent on peut dire que, c’est l’ensemble des moyens humains et matériels qui assure l’exercice des missions administratives.

Cette approche présente l’idée que l’administration est une institution sociale. [Il faut savoir que dans les sciences humaines et sociales, « institution « renvoie à la « théorie de l’institution « dont un juriste publiciste est à l’origine : doyen de Toulouse début XXe, Maurice Hauriou (1853-1929).]

L’administration est une entité impersonnelle et une organisation sociale. Cela signifie que dès que l’on étudie l’administration, nous ne sommes pas dans le domaine de l’individuel mais dans le domaine du collectif. L’administration renvoie à l’idée de groupe et au fond, l’observation de l’Histoire montre que dès qu’il existe un groupe, un mécanisme de prise en charge, de gestion des intérêts du groupe est nécessaire. Car le groupe développe des intérêts collectifs et il faut les gérer. Ex : création d’entreprise, les créateurs font tout, l’entreprise se développe, les créateurs ne pourront plus être à la fois auteurs des décisions et gérant du quotidien et ce, par souci d’efficacité, si les créateurs sont à l’étranger, il faut un mécanisme de gestion quotidienne des intérêts collectifs.

On peut dire que l’administration peut être définie comme l’ensemble des organes chargés d’assurer la gestion des intérêts collectifs d’un groupe social afin de satisfaire l’efficacité et la continuité de l’action collective.

Ainsi, on peut dire que l’Administration publique va être ce dispositif de prise en charge des intérêts collectifs d’un Etat. « Administration publique « ≠ l’Etat. Il peut y avoir des administrations pour des organismes internationaux (l’ONU), pour l’université… Mais ici, quand on parle d’administration publique, on parle de celle d’un Etat. L’Etat demeure au cœur de la notion d’administration publique.

2.    La définition fonctionnelle

Définition relative aux fonctions assurées par l’administration.

Dans l’élaboration d’une décision humaine, il y a deux stades : la réflexion puis l’action. Dans un processus humain, il y a également le stade de la décision puis de l’exécution. Le terme administration désigne clairement deux types de fonctions.

1^ère caractéristique : l’action.

Administrer, c’est agir. (Une infirmière administre = fait une piqûre)

Puisque l’action est la raison d’être de l’administration, l’inaction de l’administration va être sanctionnée par le droit. Elle peut l’être tant sur le plan de l’illégalité que sur celui de la responsabilité. Puisque administrer c’est agir, l’inaction de l’administration lorsqu’elle a obligation d’agir est donc une illégalité.

Affaire dans laquelle un maire avait refusé d’édicter une réglementation du camping local, un requérant sans doute adepte du camping a saisi le JA (CE) qui constata que le refus du maire était constitutif d’une illégalité. CE, 23 oct. 1959, Doublet. L’inaction est sanctionnée en France depuis cet arrêt.

L’inaction peut également être considérée comme une faute, qui est source de responsabilité.

Ex : Le CE condamne l’Etat français à réparer par le versement de dommages et intérêts, les travailleurs victimes de l’amiante. La condamnation reposait sur la carence de l’Etat, son inaction, son abstention coupable, fautive pour ne pas avoir pris les mesures de prévention contre les risques de l’amiante. Après instruction sur pièce, le CE constate que l’Etat connaissait les risques dès les 1950’s et ne prendra les premières mesures qu’à partir des 1980’s.

CE, Assemblée, 3 mars 2004, Consort Bourdignon.

2^nde caractéristique : l’exécution.

Fonction de mise en œuvre des tâches incombant à l’Etat.

L’administration remplit certains rôles, cela relève de la science administrative. On peut dire que l’administration publique remplit une fonction symbolique, elle symbolise l’unité de la société ou l’unité du groupe. Elle incarne les intérêts collectifs ou encore plus précisément l’intérêt général, conçu comme l’expression de l’identité collective du groupe.

L’administration assure ensuite une fonction de permanence, de continuité, elle assume la continuité juridique de l’Etat. « Les ministres passent, les ministères restent « ; « les gouvernements changent, mais les Administrations demeurent. « Cette fonction est essentielle notamment en cas de période politique trouble, de grande rupture, de révolution… C’est ce qui empêche le vide juridique.

L’administration joue enfin un rôle de cohésion sociale, elle a un rôle d’amortisseur des tensions sociales afin de pacifier des conflits, des tensions.

3.    Typologie des administrations publiques

C’est le visage concret de l’Etat, d’où le fait que la classification des administrations dépende des types d’Etat. L’administration est à l’image de l’Etat qui la modèle. Partant, on peut proposer deux types de classification.

a.       Typologie en fonction de la nature de l’Etat

      L’Administration d’un Etat non démocratique

Ex : Empire romain, Russie des tsars, Monarchie de Louis XIV, régimes dictatoriaux, Ex-URSS.

Ces régimes ont un point commun, c’est le système administratif. Il présente toujours les mêmes caractéristiques :

      Unité politique, économique, sociale, culturelle autour d’un centre dirigeant en général concentré dans une capitale prestigieuse.

      Omniprésence et omni-compétence des organes administratifs, l’administration s’immisce dans tous les secteurs de la vie sociales : elle réalise des tâches économiques, (collectivisme), elle réglemente la religion, les mœurs (communisme), la culture…

      Toute-puissance d’un chef qui est assuré par l’absence de contrepoids et par l’existence d’une très forte hiérarchie administrative entièrement subordonnée aux ordres du chef.

      Des méthodes d’administration qui sont fondées sur la soumission des administrés (=sujets)

      Centralisation du pouvoir (monarchie absolue, empire romain) symbolisée par un quadrillage du territoire.

      Existence d’une fonction publique politisée, aux ordres du régime en place. La politisation passe par une prestation de serment.

      L’administration d’une démocratie

C’est une tout autre organisation, un tout autre modèle. Le principe politique de la démocratie, c’est la participation de tous au gouvernement. L’Etat y est l’incarnation juridique de la Nation et les gouvernants ne sont rien d’autres que les représentants des gouvernés.

Renversement de perspective ici, qui a des conséquences en matière administrative. Car la nature du régime démocratique a pour effet de placer l’administration dans une situation de subordination à la Nation, au peuple. Donc l’administration exerce toujours la puissance de l’Etat, mais elle l’exerce au nom et pour le compte de la nation. Donc le régime démocratique donne un autre visage à l’administration publique et ce visage comprend quelques traits caractéristiques :

      L’administration est encadrée et contrôlée par la Nation, ou plus précisément par les représentants de la Nation, c’est-à-dire par le Parlement, le pouvoir législatif, l’organe parlementaire, la fonction législative. Donc l’administration est soumise à la loi, c’est ce qu’on appelle en droit administratif, le principe de légalité. Ex : l’administration n’a pas la maîtrise de son argent, c’est au parlement qu’incombe le vote de la loi de finance.

      Les organes administratifs vont normalement être placés sous l’autorité du pouvoir exécutif.

      Les structures administratives peuvent être elle-même démocratisées, ainsi on va recourir à un système d’élection (maire élu, le président de l’université est élu par le CA).

      Les agents publics sont politiquement neutres

On peut élaborer deux sous modèles dans l’administration d’une démocratie.

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Titre I. L’administration.. 1

Chapitre 1^er. L’administration en elle-même. 1

Section 1. L’administration publique. 2

I.       Une institution.. 2

A.      Définitions de l’administration publique. 2

1.      La définition organique. 2

2.      La définition fonctionnelle. 3

3.      Typologie des administrations publiques. 4

a.      Typologie en fonction de la nature de l’Etat. 4

b.      Typologie en fonction de la forme de l’Etat. 5

II.     Un pouvoir. 6

A.      Un pouvoir public. 6

1.      Administration et pouvoir législatif. 6

2.      Administration et pouvoir exécutif. 7

3.      Administration et pouvoir juridictionnel 7

B.      Une puissance juridique. 10

C.      Un appareil bureaucratique. 11

III.         Une notion saisie par le droit. 12

A.      Les définitions. 12

1.      Le concept de personne publique. 12

2.      Le concept d’autorité administrative. 12

3.      Le concept d’agent public. 12

B.      La distinction entre les personnes publiques et les personnes privées. 13

1.      Les raisons de la distinction.. 13

2.      Les critères de distinction.. 13

Section 2. L’administration publique française. 15

I.       L’administration française dans le temps. 15

A.      L’ancien Régime. 15

1.      Sur le plan des structures. 15

2.      Sur le plan des fonctions. 16

B.      La Révolution.. 16

C.      L’administration de l’Etat libéral du XIXe siècle. 17

Sur le plan des structures : 17

Sur le plan des fonctions. 17

D.     L’Etat providence du XXe siècle. 18

II.     L’administration française dans le présent. 19

A.      L’administration d’une démocratie libérale. 19

1.      L’administration d’un régime démocratique. 19

a.      le principe. 19

b.      les nuances. 20

2.      L’administration d’un régime libéral 21

B.      L’administration d’un Etat unitaire. 22

1.      Une administration déconcentrée. 22

a.      Principe de la déconcentration.. 22

b.      La contrepartie : le pouvoir hiérarchique. 22

2.      Une administration décentralisée. 24

a.      Le mouvement en faveur de la décentralisation.. 24

b.      La contrepartie : le contrôle de tutelle. 25

Chapitre 2. L’administration et le droit. 26

Section 1. Les modalités d’encadrement de l’administration par le droit. 26

I.       L’administration soumise au droit. 26

II.     L’administration soumise à un droit spécial 27

Section 2. Le droit administratif français. 28

I.       L’existence d’un droit spécial 28

II.     Les caractères du droit administratif français. 29

Titre II. La justice administrative. 30

Chapitre 1. L’existence du juge administratif. 30

Section 1. L’ordre juridictionnel administratif. 30

I.       Le statut de la juridiction administrative. 30

A.      Les fondements de la juridiction administrative. 30

1.      Les fondements réels. 30

2.      Les fondements formels. 32

B.      Les difficultés liées au statut de la justice administrative. 33

1.      Les difficultés liées à la dualité fonctionnelle des juridictions administratives. 33

2.      Les difficultés liées au dualisme juridictionnel 35

II.     Les différentes juridictions administratives. 36

A.      Les juridictions administratives de droit commun.. 36

1.      Les tribunaux administratifs. 36

2.      Les cours administratives d’appel 37

3.      Le Conseil d’Etat statuant au contentieux. 38

B.      Les juridictions administratives spécialisées. 40

Section 2. Compétence et office du juge administratif à l’égard des fonctions juridiques de l’Etat  41

I.       Les enseignements de la jurisprudence. 41

A.      Les enseignements de la jurisprudence constitutionnelle. 41

B.      Les enseignements de la jurisprudence administrative. 42

II.     Les applications concrètes. 42

A.      Juge administratif et pouvoir législatif. 42

B. Juge judiciaire censeur de l’action administrative. 43

III. Les dérogations du législateur. 45

Section 3. La résolution des conflits de compétence. 46

I.       Composition du TC.. 46

II.     L’activité du TC.. 47

A.      La résolution des conflits d’attribution.. 47

1.      Les conflits d’attribution positifs. 47

A)     Limites. 47

B)     Procédure. 47

2.      Les conflits d’attribution négatifs. 48

B.      La prévention des conflits de compétence