Commentaire de la loi du 28 pluviose an VIII (17 février 1800) - Droit

« Mais au delà des modifications du cadre administratif, le changement primordial provient de la nature des charges dévolues aux administrateurs.

Ceux ci sontdésormais nommés et non plus élus comme par le passé.

Les formes collégiales de direction qui prévalaient sous la Révolution disparaissaient au profit d’un uniqueagent d’exécution. Après avoir exposer le contexte historique dans lequel la loi du 28 pluviôse a été établi et la profonde rupture qu’elle a représenté, il est maintenant nécessaire dedévelopper les dispositions générales de cette loi et ses innovations. II.

Les dispositions de la loi A) La division du territoire La nouvelle loi prévoit quatre niveaux de division territoriale :le départementl’arrondissementle cantonla municipalité aujourd’hui la commune.Le Consulat conserve le département créé en 1790, comme élément de base de la nation.

Toutefois, depuis 1790, le nombre des départements s'est développé, au grédes accroissements territoriaux ; il est de 98 en 1800, soit quinze de plus qu'en 1790.

En revanche, le Consulat re-découpe le département en " arrondissementscommunaux " dont le nombre varie de deux pour le Rhône à six.

Il y en aura en tout 398.

Enfin il conserve les municipalités.

La loi instaure donc trois niveauxd'administration.

À chaque niveau, une autorité unique est installée : le préfet, le sous-préfet, le maire.Les départements, cantons et communes ne sont donc pas des inventions ; en revanche, les districts sont remplacés par des arrondissements moins nombreux, maisplus vastes.

L’annexe à la loi fixe la liste des départements et des arrondissements.Nous allons développer chacun de ces organes et comprendre ainsi leur fonctionnement, leur organisation et leurs attributions.1.

Le départementLes départements (du verbe « départir », exprimant l’action de partager) ont été créés par l’Assemblée constituante par la loi du 22 décembre 1789.

Leur délimitationn’est intervenue que l’année suivante, et 83 départements ont ainsi été institués.

Les limites des départements ont été déterminées après prise en compte des donnéeshistoriques, géographiques, économiques et, d’une façon générale, des particularités locales, ainsi que des souhaits des populations.

Ayant pour la plupart desdimensions équivalentes, ils ont été définis (dit-on) afin qu’il soit possible, en « une journée de cheval », de se rendre de leur périphérie à leur chef-lieu et d’enrevenir.Par la loi du 28 pluviôse, chaque département est administré par trois organes :le préfetle conseil généralle conseil de préfectureLe préfetDepuis les débuts de la Révolution, les départements avaient été administrés par une direction collégiale.

Certes, un lien s'était noué entre le centre et la périphérie parl'envoi de commissaires du gouvernement, mais leur fonction était temporaire et, à aucun moment, ils ne couvrirent l'ensemble du territoire.

La crainte de voir renaîtrele " despotisme des intendants ", symbole de l'Ancien Régime, avait contribué à ce relatif affaissement du pouvoir central dans les départements.

De fait, le préfet estinstitué pour recréer un lien entre l'État et la nation.

L'envoi d'un représentant unique dans les régions n'est cependant pas une complète nouveauté.

Le préfet reprendle rôle de l'intendant d'Ancien Régime quand il n'occupe pas son hôtel.Mais il est aussi une réminiscence de la Rome antique dans laquelle il puise son patronyme, c'est dire quel pouvoir le Premier consul entend lui attribuer, car sous laRépublique romaine, les détenteurs de préfectures sont toujours des citoyens de haut rang.

Immédiatement s'impose donc l'idée que le préfet doit représenter legouvernement.

Il incarne l'État dans cette fraction du territoire que forme le département.Le préfet, héritier de l’Intendant de l’Ancien Régime, devient l’un des personnages clés de la France napoléonienne.

Nommé par le Premier Consul sur proposition duMinistre de l’Intérieur, il est le plus souvent étranger au département qu’il chargé d’administrer, afin d’éviter les arrangements et les pressions diverses.

Chargé deveiller à l’ordre public, à la bonne rentrée de l’impôt à l’efficacité du système de la circonscription, le préfet doit aussi s’occuper des questions d’enseignement.

Il aaussi pour mission d’encourager le développement de l’agriculture, du commerce et de l’industrie et, à cet effet veille à l’entretien des routes.

De par ses multiplesfonctions, le préfet est en relation avec la plupart des ministres, même si le Ministre de l’Intérieur reste son interlocuteur privilégié.

Agent d’exécution, il sait aussiprendre des initiatives et secouer le joug parfois pesant du gouvernement.

De plus, il est assujetti à visiter ses communes au moins deux fois dans l’année, sous peinede destitution.Le préfet représente l’État dans son département et, à ce titre, il se doit d’être à la hauteur de sa charge, ce qui n’est pas sans poser quelques difficultés à certains deses hommes qui, tout en étant issus de la bourgeoisie, n’ont pas une fortune considérable.

Les listes de notabilités montrent en effet que dans la plupart desdépartements certains habitants en général issus de l’ancienne noblesse, ont conservé ou ont récupéré des fortunes considérables.

Le préfet ne peut donc rivaliseravec eux, mais la primauté que lui offre le protocole dans les cérémonies, aussi bien que l’uniforme qu’il porte ou l’hôtel qu’il habite, en fait malgré tout un despremiers personnages du département.Chargé de l’administration, le préfet représente l’organe exécutif unique du département.

Il désigne les maires et les adjoints des communes de moins de 5000habitants et propose au Premier Consul la nomination des autres maires.

Dans tous les cas, les premiers magistrats des 36000 communes françaises échappent auxsuffrages de leurs concitoyens et deviennent des agents de l’État, même si le conseil municipal qui les entoure est recruté au terme d’une élection.

Même si lesnominations appartenaient au Premier Consul, Bonaparte s’en remit aux propositions de ses collaborateurs : les consuls Cambacérès et Lebrun, le ministre desrelations extérieures Talleyrand, le général Clarke, son proche conseiller, mais surtout son frère Lucien, ministre de l’Intérieur à qui l’on doit les deux tiers despropositions.

La première équipe préfectorale qui entra en fonction était composée comme suit :*du secrétaire général François de Branges, avocat général et ancien député à la Législative, remplacé à sa mort par le beau-frère du peintre Vernet : André Vanzut.*du sous-préfet de Reims : Leroy, originaire des Ardennes, avocat au Présidial de Reims, puis procureur syndic du district de Reims, député aux Cinq Cents etadministrateur du département de la Marne.*du sous-préfet d'Épernay : J-B.

Carré, ancien procureur au Présidial de Châlons, administrateur du département.*du sous-préfet de Vitry : L.

Detorcy, ancien procureur du Roi, député aux Anciens.*du sous-préfet de Sainte Menehould : J-B.

Drouet, connu pour son rôle dans l'arrestation de Louis XVI à Varennes, ex-conventionnel.Secondés par des sous préfets dans les arrondissements, et en partie par les maires dans les communes, le préfet constitue la clé de voûte efficace d’un État centralisé.L’omnipotence du préfet n’est qu’à peine contenue par la présence à ses côtés d’un conseil de préfecture et d’un conseil général.Le conseil général de départementLa loi du 22 décembre 1789 prescrit la création dans chaque département d’une assemblée composée de 36 membres élus : le conseil de département.

Mais celui ciest supprimé par la loi du 14 frimaire an II (4 décembre 1793).

Il sera rétabli sous le nom de conseil général par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800).Cependant, les membres n’en sont pas élus mais nommés par le gouvernement.

Le conseil général est une assemblée représentative des intérêts locaux, mais où, envertu du système électoral, ne sont admis que des notables du département, il limite son action à des taches budgétaires auxquelles il adjoint, le cas échéant, laréduction d’adresses au gouvernement.

Son influence est donc très réduite sur la vie et l’administration du département.

Ce schéma se reproduit au niveau del’arrondissement puisque le sous-préfet est entouré d’un conseil de sous-préfecture et d’un conseil d’administration.Le conseil général a donc surtout des attributions budgétaires et fiscales : il répartit « les contributions directes et statue sur les demandes de réduction » de cescontributions (article 4 ; lignes 39 et 40) ; il prépare le budget et approuve les comptes.

« le conseil général de département fera la répartition des contributionsdirectes entre les arrondissements communaux ...

...

Il entendra le compte annuel que le préfet rendra de l’emploi des centimes additionnels qui auront été destinés àces dépenses ».

Le Conseil général, qui se réunit une fois par an, est recruté par le gouvernement parmi les notabilités et sert à « éclairer » le préfet ; car chargé avanttout de veiller à l’équité dans la répartition de l’impôt entre les parties du département et de déterminer le nombre des « centimes additionnels » qu’imposent les. »