COMMENTAIRE D'ARRET DU CONSEIL D'ETAT DU 28 JUILLET 2000 : Association France Nature Environnement

« en conditionnant l'obligation de l'exercice du pouvoir réglementaire ne fait que rappeler cette condition et s'inscrit dans une mouvance jurisprudentielle constante.Cependant il faut s'interroger sur le délai raisonnable énoncé puisque aucun texte ne mentionne la durée du temps est imparti à ce délai, d'autant plus que lajurisprudence à ce sujet est diverse ( l'arrêt Kevers Pascalis annulait la décision de refus après douze ans, l'arrêt M.Soulat après quatre ans , tandis qu'en l'espèce ladécision était annulée près de quinze ans après l'entrée en vigueur de la loi).Le Conseil d'état a eu tendance à énoncer en général qu'un délai de un ou deux ans constituait un délai raisonnable.

En revanche la jurisprudence est venue précisercette théorie générale.

Ainsi un arrêt de 1997 Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers a admis qu'un délai supérieur a 20 mois étaitraisonnable en cas de changement de gouvernement tandis que l'arrêt Syndicat général de l'éducation national de 2001 a admis qu'en cas de difficultés lors del'élaboration du texte, un délai de quatre ans pouvait être considéré comme raisonnable.

Il apparaît clairement, au regard de la théorie générale et des précisionsapportées par la jurisprudence, que la définition du délai raisonnable est laissé à l'appréciation des juges qui, compte tenu des conditions d'élaboration des textes et deces circonstances, disposent d'un pouvoir souverain d'appréciation sur le temps imparti à un délai raisonnable.

En l'espèce les juges du Conseil d'état par cet arrêt du28 juillet 2000 on estimé qu'un délai de près de quinze ans était injustifiable, même si les circonstances et les conditions d'élaboration avaient été ponctuées dedifficultés.

Comme le souligne le commissaire du gouvernement Yves Galmot, dans ses conclusions sur l'arrêt de 1964, ministre des Finances et des Affaireséconomiques c/ Dame Veuve Renard : « il apparaît en définitive que vous ne censurez l'attitude de l'administration que dans la mesure où elle manifeste sanséquivoque sa volonté de ne pas faire application de la loi ou de n'en faire qu'une application partielle, ou encore d'en suspendre ou d'en différer l'application", lesjuges ne sanctionnent que l'inertie du Gouvernement lorsqu'elle est clairement démontrée. II.

LE DEFAUT À L'OBLIGATION: SANCTIONS ET LIMITES. Le Conseil d'état a progressivement admis, à partir des années 1930, que le juge pouvait également sanctionner cette obligation A.

Les sanctions relatives au manquement d'obligation d'exercice du pouvoir réglementaire : injonction et astreinte Le non-respect de l'obligation d'exercer le pouvoir réglementaire va avoir pour conséquence une double sanction pour le Premier ministre.

D'une part, l'annulation dela décision implicite qui va conduire à l'injonction d'édicter les décrets absents ( et ce dans un délai déterminé) et d'autre par, une astreinte de 1000 francs par jour deretard.

Ainsi le fait pour le juge administratif d'annuler une décision de refus d'adopter un acte réglementaire signifie enjoindre l'administration à l'adopter : enannulant le refus d'agir , il oblige à agir.Il semble que la décision rendue par le Conseil d'état pouvait, au regard des jurisprudences antérieures, être largement appréhendée.

Injonction et astreinte avait déjàété énoncées par le Conseil d'état dans plusieurs arrêts.

Le Conseil d'état pour ce faire fondait ses décisions sur la loi 16 juillet 1980, modifiée par la loi n° 91-647 du8 février 1995, dispose que sur un litige de fond, le Conseil d'état peut prescrire une mesure d'exécution assortie d'une astreinte à compter d'une date qu'il détermine.L'arrêt de 1996, Association lyonnaise de protection des locataires, marque ainsi la naissance de ce pouvoir que s'attribue le Conseil d'état, puisque pour la premièrefois ce dernier enjoint le Premier ministre, après annulation d'un refus d'édicter un décret, à le prendre et ce dans un délai déterminé.

L'arrêt Viscontini du 13 Janvier1997 vient confirmer cette position apportant une innovation jurisprudentielle puisqu'il prononce également une astreinte par jour à compter de l'expiration pourmettre en application les actes réglementaires faisant défaut.Il faut noter que les sanctions prononcées par le Conseil d'état concernant l'injonction de faire dans un délai déterminé et les astreintes prononcées sont souventsimilaires.

Ainsi de manière générale le Conseil d'état prononce une injonction d'application conditionnée dans un délai de six mois à un ans, délai auquel duquell'astreinte établie est le plus souvent de 1000 francs.En l'espèce, le Conseil d'état a adopté une position classique dans le prononcé des sanctions dans cet arrêt du 28 juillet 2000, estimant que les décrets devant êtres misen place ne justifient pas un délai plus loin ou une astreinte plus lourde.

Ainsi en prononçant une injonction enfermée dans un délai de 6 mois et une astreinte de1000 francs par jour, le Conseil d'état confirme la position classique qu'il adopte de manière générale pour établir des sanctions relatives au non respect del'obligation d'exercer le pouvoir réglementaire.Il convient aussi de rappeler que le Conseil d'état dans les sanctions prescrites peut également prononcer à la charge de l'Etat une indemnité réparatrice du dommagesubi par la non-intervention des actes réglementaires.

Tel n'est pas le cas en l'espèce, cependant cette sanction a déjà bel et bien été prononcée notamment dans l'arrêtVeuve Renard de 1964.L'arrêt du 28 juillet 2000 s'inscrit véritablement dans la continuité jurisprudentielle du Conseil d'état d'affirmer l'obligation d'exercer le pouvoir réglementaire tout enallant plus loin et en lui conférant une valeur constitutionnelle sanctionnable en cas ne non respect.

Cependant en dépit du fait que notre ordre juridique interne soitclair sur ce point, il faut noter que son application ne trouve pas toujours lieu d'être en raison du respect sans précédent qui doit être vouée à la hiérarchie des normes. B.

Les limites posées à l'obligation Un bref rappel concernant la hiérarchie des normes nous permet de rappeler que le domaine réglementaire, strate inférieur de cette hiérarchie, est donc soumis aurespect de la constitution , des lois mais surtout du droit international et communautaire.

Ainsi l'article 55 de la Constitution dispose que : "Les traités ou accordsrégulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son applicationpar l'autre partie" ainsi de facto l'autorité des engagements internationaux est supérieure à celle des règlements.

Disposition législative qui trouve son entièreapplication en 1989 au travers de l'arrêt Nicolo.

Cette mouvance jurisprudentielle sera étendue grâce aux arrêts Boisdet (1990) et Rothmanns international (1992)qui consacreront la supériorité des règlements et des directives communautaires sur les lois et règlements.

Au regard de cela il est intéressant de s'interroger surl'application du domaine réglementaire lorsque les normes internationales apparaissent incompatibles avec celui ci.Comme nous l'avons souligné dans notre propos introductif, la référence à la hiérarchie des normes et aux normes internationales par le Conseil d'état est d'utilitéfréquente.

Le considérant de principe de l'arrêt du 28 juillet 2000, n'y déroge pas.

Ainsi il y fait référence : " l'exercice du pouvoir réglementaire comporte nonseulement le droit, mais aussi l'obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi, hors le cas où le respectdes engagements internationaux de la France y ferait obstacle".Le Conseil d'état le souligne, cette obligation apparaît relative et limitée puisque les règlements d'application de loi ne pourront pas être édictés s'il apparaissentincompatibles avec les objectifs d'une directive, avec un règlement communautaire ou le droit international.

En l'espèce le décret d'application de la loi littorale n'étaitpas concerné par cette limite ; cependant il est fort légitime de penser que le Conseil d'état, face au respect qui doit se trouver au regard de la hiérarchie des normes,est désireux de rappeler ce principe déjà consacré par la jurisprudence.

Notamment au travers de l'arrêt de 1999, Association des patients de la médecine d'orientationanthroposophique et autres, par lequel le Conseil d'état a exonéré le gouvernement de prendre les mesures réglementaires destinées à permettre la mise en oeuvre d'unarticle du code de la santé publique, du fait de son l'incompatibilité avec une directive communautaire.Ainsi l'arrêt du 28 juillet 2000 confère une valeur constitutionnelle à l'obligation d'exercer le pouvoir réglementaire, mais il n'en reste pas moins que le Conseil d'étatrappelle la subjectivité de cette obligation limitée par l'orde international.. »