Cours de Droit administratif

« COURS DE DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL 1 Licence 2 Droit P.

MAMBO, Agrégé de droit public Professeur à la Faculté de droit d’Abidjan-Cocody Doyen de la Faculté de droit de l’Université de Daloa 1 Objectifs du cours Double objectif : Théorique : Faire acquérir aux apprenants les éléments théoriques de compréhension du Droit administratif général. Etudier l’Administration et le Droit administratif (Première Partie). Examiner la question de l’organisation administrative (Deuxième Partie). Analyser la question des actes de l’administration (Troisième Partie). Pratique : Voir comment le droit administratif est vécu quotidiennement en Côte d’Ivoire et ailleurs. 2 PREMIÈRE PARTIE : ADMINISTRATION ET DROIT ADMINISTRATIF L’administration est soumise à un droit qui régit son organisation et son activité, et par là même, ses rapports avec les administrés. Pour exercer les activités d’intérêt général dont elle a la charge au profit des administrés, l’administration peut mettre en œuvre des prérogatives de puissance publique, dont elle est investie et se comporter selon les modes de la gestion publique. Elle peut aussi agir, comme le ferait le particulier, dans le cadre de la gestion privée qui emporte l’application des règles de droit privé. L’action de l’administration, lorsqu’elle se manifeste comme puissance publique, va être réalisée et jugée selon des règles différentes de celles du droit privé.

Elle est régie par des règles spéciales.

C’est l’arrêt Blanco, rendu par le Tribunal des Conflits français le 8 février 1873, qui consacre solennellement ce droit spécial, le droit administratif.

Cet important arrêt, repris dans son considérant principal par l’arrêt Société des Centaures routiers, rendu le 14 janvier 1970 par la Chambre administrative de la Cour suprême de Côte d’Ivoire, pose en principe que « l’administration, puissance publique, ne peut être régie par les principes qui sont établis par le Code civil pour les rapports de particulier à particulier… elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec le droit privé ». Mais, le droit administratif, comme a pu le faire remarquer le Professeur CHAPUS, a la particularité d’être à la recherche d’une définition. Si l’on envisage le droit administratif comme un corps de règles juridiques, on peut le définir, dans une première approche, comme le droit de l’administration.

Mais, si l’on veut considérer la nature des règles et compte tenu de la dualité des règles applicables à l’administration, le droit administratif peut être défini, dans une deuxième approche, comme étant un ensemble de règles spéciales, de règles dérogatoires aux règles de droit commun s’appliquant à l’administration. Le Professeur Jean-François LACHAUME, quant à lui, propose une toute autre définition ; pour lui, « le droit administratif est une branche du droit public interne, regroupant les règles spécifiques relatives à l’accomplissement par les personnes publiques, ou sous leur 3 contrôle, de missions qu’elles considèrent comme d’intérêt général, et qu’applique le juge administratif ». Le droit administratif ainsi entendu organise des rapports sociaux qui sont présentés comme déséquilibrés, inégalitaires entre le particulier (l’administré) et l’administration.

Celle-ci est censée agir dans l’intérêt général, alors que celui-là ne serait mû que par des préoccupations particulières, égoïstes.

Dans ce rapport, le droit va privilégier l’administration.

On notera, toutefois, que si l’administration bénéficie généralement de situations avantageuses, de prérogatives de puissance publique, elle peut subir, toujours au nom de l’intérêt général, des contraintes, des sujétions particulières au profit des administrés.

Le droit administratif vise, sans doute, à assurer l’efficacité de l’action administrative, mais il a aussi pour finalité d’assurer la garantie des droits, les libertés et intérêts des administrés.

Le droit administratif est ainsi fait de prérogatives et de sujétions, les unes et les autres étrangères au droit privé. Quelle que soit la définition du droit administratif qu’on puisse retenir, elle suppose, en tout état de cause, que soit identifié et défini son objet, l’administration publique (chapitre I). Après quoi, on peut s’attacher à analyser les rapports qu’elle entretient avec le droit (chapitre II). 4 CHAPITRE I : L’OBJET DU DROIT ADMINISTRATIF : L’ADMINISTRATION PUBLIQUE L’administration peut être appréhendée sous divers angles : c’est la présentation juridique qui sera privilégiée ici, tant le mot ‘’administration’’ a des sens multiples qui peuvent engendrer l’égarement.

Étymologiquement, on sait qu’il vient du mot latin administrare qui signifie servir.

Il désigne tout à la fois une fonction au service d’une mission et l’organisation qui la prend en charge.

Il y a ainsi, dans les entreprises privées, une fonction administrative responsable de la préparation et de la mise en œuvre des décisions des instances dirigeantes et structurées organiquement à cette fin.

Mais, dans le langage courant, lorsqu’on évoque l’administration, c’est généralement à l’administration publique qu’on se réfère. Même ainsi circonscrite, la notion d’administration est polysémique.

Le terme d’administration peut désigner un ensemble d’organismes, de personnes publiques.

Mais, le même terme peut être utilisé pour caractériser une activité de ces personnes publiques.

Ainsi, le mot administration désigne à la fois les personnes administratives (personnes morales) et leur activité.

Ces deux facettes, pour être liées, n’en sont pas moins distinctes. Sans doute, une perspective exclusivement juridique est insuffisante pour appréhender l’administration et que le recours aux sciences sociales et singulièrement à la science administrative s’impose.

Mais ici, il importe de privilégier la dimension juridique.

Au plan juridique, l’administration publique peut être appréhendée à deux niveaux : au sens organique et au sens fonctionnel.

Au plan juridique, l’administration se laisse définir à partir de deux critères. SECTION I : L’APPROCHE ORGANIQUE DE L’ADMINISTRATION Du point de vue de ce qui la compose, l’administration se présente comme un ensemble d’organes, d’institutions relevant de la sphère étatique et qui sont chargés de la gestion des affaires publiques. Du point de vue organique, l’administration s’incarne dans des organismes qui sont autant de personnes morales au sens juridique du terme. 5 Cette définition organique s’étend au personnel chargé d’administrer.

L’administration ainsi entendu correspond à l’un des trois pouvoirs : le pouvoir exécutif. Est considérée aussi comme activité administrative, l’activité de l’exécutif. Si la distinction administration-gouvernement a une valeur politique et sociologique, elle n’en a pas sur le plan juridique.

Quelle que soit leur portée, les actes de l’exécutif sont soumis au contrôle juridictionnel.

Toutefois, l’administration se distingue du gouvernement. L’administration se distingue ainsi à la fois du législatif et du judiciaire, mais aussi du gouvernement. Au sens organique, l’administration comprend non seulement les structures étatiques, mais aussi les collectivités territoriales, les établissements publics et les autorités administratives indépendantes. SECTION II : LA DÉFINITION MATÉRIELLE OU FONCTIONNELLE Du point de vue de la matière ou de la fonction, l’administration est l’ensemble des activités juridiques et matérielles placées sous la responsabilité des autorités publiques et qui ont pour but la satisfaction de l’intérêt général. La fonction de l’administration est la satisfaction des besoins collectifs de la société qu’on appelle les besoins d’intérêt général. La notion d’intérêt général est difficile à cerner et est quelquefois relative.

C’est une notion que l’on donne pour se situer entre individualisme et holisme : dans sa conception individualiste, l’intérêt général serait la somme des intérêts particuliers ; dans sa conception holistique, l’intérêt général transcenderait cette somme d’intérêts particuliers pour viser ceux de la collectivité ou de la communauté.

Quoi qu’il en soit, l’administration doit faire prévaloir toujours l’intérêt général sur les intérêts particuliers.

Les missions de l’administration ne sont jamais initiales, mais toujours secondes. Pour ce faire, l’administration dispose de prérogatives de puissance publique. L’administration bénéficie de privilèges par rapport aux particuliers (de façon inégalitaire). Dans un sens juridique, l’administration a une fonction d’exécution des lois.

Administrer, c’est à bien des égards exécuter les lois, c’est-à-dire prendre des mesures générales ou individuelles pour les appliquer à leurs destinataires.

On peut donc dire que l’administration a 6 pour mission d’exécuter les tâches définies par les organes gouvernementaux et de les adapter aux intérêts particuliers.

Les missions de l’administration ne sont pas initiales, mais toujours secondes. Au total, le mot administration sert à la fois à désigner les personnes administratives (c'est-àdire les organes) et leurs activités. Il n’y a pas toujours de coïncidence entre les définitions organique et matérielle.

Une partie de l’activité des personnes publiques, certes faible, est considérée comme n’étant pas une activité administrative dans la mesure où il y a poursuite d’objectifs analogues à ceux des personnes privées.

On parle alors de gestion ou d’activité privée des personnes publiques d’une part. D’autre part, il peut se faire qu’il y ait une activité administrative sans l’intervention directe d’une personne publique.

L’activité administrative peut être assurée par une personne privée. Pour l’essentiel, le contenu de l’activité administrative se ramène à la production des actes juridiques (réglementation, décisions) pour assurer le bon fonctionnement de l’ordre social (activité de police), mais aussi à la fourniture de prestations d’intérêt général (services publics). En résumé, il apparaît que l’administration se distingue des personnes privées par sa finalité d’intérêt général et par les règles auxquelles elle est soumise. Elle occupe au sein des institutions publiques une place particulière en raison de la nature de ses fonctions qui en font une entité distincte du pouvoir politique. Du point de.... »